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复旦大学历史系教授，博士生导师，中央电视台《百家讲坛》主讲人，中国唐史学会理事，著有《唐太宗治国风云录》《盛唐的格局》等。

从中央高度集权的封建王朝建立以来，历朝统治者意识到澄清吏治对维持其统治长治久安的重要性, 十分重视监察制度和监察机构的建设。秦朝中央官制规定，中央设御史大夫，为副丞相，总揽监察职责。其下有中丞二人为副职。在地方三十六郡设置监御史，监察地方行政。此时期地方监御史分管较多，不仅监察行政，还负有举荐人才、兴建水利等职责，在战争期间甚至还带兵打仗。西汉初年，汉高祖省去此官，由丞相派遣专使巡行诸郡进行监察。

从临时监察到常置刺史

随着西汉政权稳定和社会经济恢复发展，地方官员的权力颇重，各种贪腐犯法的现象日益增多，俨然一方之主，自行其是。所以，从汉惠帝三年起，根据相国的建议，派遣监御史到三辅地区，从九个方面监察地方官吏的不法行为，“有辞讼者，盗贼者，铸伪钱者，狱不直者，徭役不平者，吏不廉者，吏苛刻者，踰侈及弩力十石以上者，非所当服者，凡九条。”派出去的御史每两年更替，十一月上奏监察情况，三月回归本职。

汉文帝时代，鉴于监御史监察不力，甚至出现渎职腐败的现象，另外设置丞相史出刺地方，和监御史并行，不仅监察地方郡太守，甚至监察监御史。丞相史隶属于丞相，非常置，和监察系统构成两套地方监察，有利有弊。缺点是职权重叠，容易造成相互推诿扯皮的情况。在此可以看出古代设置官府机构时反复出现的现象，那就是原来设置的机构出现问题，或者设置久了养成官僚习气，执行效力大大下降。这时候朝廷往往采取另起炉灶的办法，设置职责大致相同的新机构，直接向上级负责。各类官府都有相同的情况，久而久之，机构重叠，人浮于事。两套机构做同一类事物，看似相互监督，实际上经常不知道哪方在做，反而无人监管，出现权力空白。更加有效的做法应该是并省同类机构，裁减冗员，严肃纪律，严明职责，精兵简政，常抓不懈。汉文帝双重监察的弊端暴露出来，为后面总结经验整顿重置做了铺垫。

汉武帝元封五年，将地方监察统一规划，把全国划分为十三州部，每州为一个监察区，设刺史一人，秩六百石，负责监察所在州部的郡国。刺史无治所，朝廷颁给印绶，出巡所部时，郡国要派遣官吏迎接，颇具威仪。刺史常置，建立起规范的地方监察制度。

此后刺史的地位和重要性日渐提升，到成帝绥和元年将刺史更名为州牧，秩真二千石。此时已经可以看出刺史权重，兼掌地方行政的倾向。但到哀帝建平二年，亦即三年后又复旧制；过了四年，亦即元寿二年再次改名为州牧。短短数年间，刺史反复更名，反映出朝廷对于如何处理监察与地方行政关系举棋不定。由于刺史影响力甚大，权力逐渐扩张，可以左右地方官，本身也就从地方监察官向地方行政官演变。东汉建立后，刺史有了固定的治所，实际上成为比郡高一级的地方行政长官，除了监察之外，还承担选举、劾奏之责，拥有领兵之权，可以干预地方行政。到东汉灵帝中平五年，由刘焉建议，改刺史为州牧。三国时代，出现刺史领兵的情况，官品高于不领兵的刺史。西晋的刺史权力和品级都有较大提升，分为三级，刺史领兵且加都督者，为二品官；领兵者四品，不领兵者五品。至此刺史已经完全成为地方军政首长。北朝也非常重视刺史，北魏孝文帝时司州置刺史，为二品中，位高权重。

刺史转变为地方长官主要因为其听命于朝廷，对地方官行政及仕途均有重大影响，故地方官处事往往仰承其意，久而久之遂演变成为实际的地方首长。三国西晋以后，国家长期处于战乱状态，故领兵权力尤为重要。刺史兼掌文武，格外受到朝廷倚重，北朝后期，刺史例加将军号并开府，甚至加持节、都督号，统领一州乃至数州军政，刺史属官分文武两套，官极崇重。

监察官演变为地方军政长官，实际上削弱了对于地方的监察，其中不乏值得反思的问题。如果监察过于细密繁苛，则地方官不敢施政，遂出现上述变化，看似刺史权重，实则监察反而坐空。

南北分裂重归统一，唐朝对地方行政的监察通过两条途径进行：

第一是由中央朝廷御史台监察御史“巡按郡县”来实施，朝廷还定期派遣巡察使到州县监察。

第二是由地方官府进行监察，主要包括都督刺史系统，录事参军事、主簿系统。由于地方州县多，官员数量庞大，处理的日常庶务繁杂，因此，地方官府自身的监察颇为重要，每年皆须巡察所部，重点乃问百姓疾苦，纠弹不法官吏。唐太宗对于地方监察高度重视，颁布诏令要求各地都督刺史将各州“或正直廉平，刑清讼息，或贪婪货贿，害政损人”两种官吏具名上报朝廷。

唐玄宗开元二十一年，把全国分为十五道设置采访处置使，监察州、县官吏，长安和洛阳以御史中丞、各地则以贤良刺史领使职，以“六条”监察地方官的违法行为。设置采访处置使的想法早已出现，光宅元年凤阁舍人李峤上奏：“察吏人善恶，观风俗得失，斯政途之纲纪，礼法之准绳。”可知其职责在于监察官吏，了解地方民情。其设置固然仿效西汉十三州部刺史，但更多是因为地方官府多，光靠御史台派遣巡察使监察不过来的现实情况；而且，监察御史巡视地方的时限过于局促，难以深入，至于评骘百官品行优劣与政务得失，更是无暇顾及。因此，李峤建议在地方上划分监察区，常驻监察。经过多年讨论，唐玄宗时期最终决定设置采访处置使，使之成为独立的地方监察系统。

唐朝建立之初就十分重视地方治理，唐太宗在寝宫墙壁书写各地官员姓名，密切注视他们的治绩。所以，唐朝非常重视了解各地民情，收集情报的管道较多，虽然不是专门的监察官，却时常起到监察的作用。例如唐玄宗八年定制，诸州都督、刺史，或其上佐，每年轮流朝集，十月二十五日进京，十一月一日朝见，汇报民情风俗、属官考课，进纳贡物，聆听敕命。下情上达，朝集对于地方监察大有裨益。

上海博物馆藏“扬州刺史”封泥

监察官员勇于秉公执法

良政须有好官，一个地方治理不善，皆因吏治不清，其中贪官污吏沆瀣一气压制正直贤能是最常见的现象。唐太宗深明治国之要，故要求巡察地方时不仅限于纠弹负面问题，还把发现贤能、表彰良治作为重要方面，黜恶扬善并举。

拔擢贤良，给正直官员以强有力的支持，让他们敢于坚持原则，依法施政，对于弘扬正气、改善吏治作用甚大。

杜景俭通过明经科考入仕，任职于御史台，官升殿中侍史，有中央工作经历，其后外放地方，担任益州录事参军。任上遇到房嗣业从其他州调任益州司马，朝廷的任命文件尚未到达，但房嗣业急于上任，人到益州马上升堂问事，处理公务，而且鞭笞属下，树立官威。从官品而言，杜景俭只有正七品上，真就是个“七品芝麻官”，而房嗣业却是从四品下，远远高于杜景俭。但是，房嗣业的行为违反了官场纪律，所以，杜景俭挺身而出，当场纠正，责问房嗣业为什么不等待朝廷文件到达才上任问事。房嗣业见到官品低的杜景俭敢于批评自己，勃然大怒。杜景俭毫不畏惧，指斥其行为违纪，说道：“你的任命尚不知真伪，就急着要揽权问事，谁能担保你的任命是真的呢？扬州就是因为徐敬业诈伪上任而发动叛乱的。”杜景俭当场喝散衙门官吏，房嗣业自知不对，羞惭而退。通过这件事情，可以看出唐朝地方监察官员虽然品级不高，却勇于秉公执法。

地方监察官公正执法，必然得罪地方权势人物。上级官员能不能给予支持颇为重要。张无择担任录事参军，在杭州先后发现造假充任吏职者38人，诈冒侍老者2000人，予以剔除。曾经担任过宰相的刘幽求出任杭州刺史，听说了他的事迹，上报举荐，张无择遂得以升任绛州录事参军。到任后，他发现郡守女婿仗势犯法，公然侵夺别人财利，于是进行调查，列其罪状，上表弹劾。

对于执法监察，李峤认为：“网禁尚疏，法令宜简，简则法易行而不烦杂，疏则所罗广而无苛碎。”上述杜景俭升任朝廷司刑丞，与徐有功、来俊臣、侯思止一起专门负责审理诏狱。他敢于坚持原则，依法办案，并不罗织罪名，置人于死地，故时人流传“遇徐、杜者生，来、侯者死”，颇有美誉。因为他公正，被提拔为宰相。有一次，武则天在朝堂上拿出梨花展示给大臣们观赏，时值秋天，春天盛开的梨花竟然再度开花，群臣颂声四起，争相祝贺祥瑞，只有杜景俭向武则天直言进谏，说春花秋开违反自然规律，乃阴阳失调的表现，恐怕是武则天布德施令有亏所致，自己身为宰相，不能辅佐善治，实有愆失。言罢叩首请罪。杜景俭敢讲真话，武则天称赞他是“真宰相！”

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2021年第17期）