央地关系视角下法国城市更新理念的演变和实施路径

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法语中的“城市更新”是个相当复杂的理念，其内涵和外延在长达数个世纪的历史演进中不断变化。本文从央地关系视角出发，对法国城市更新的理论、方法和政策工具进行系统梳理，提出以《马尔罗法》《团结与城市更新法》《国家环境义务法》为代表的国家专项法，将更新的目标从物质空间的改善，拓展到包含文化传承、社会团结、环境保护等诸多要素的可持续发展，确立了中央政府和地方市镇之间的权力关系。同时，法国通过“空间管控、财税扶持、合约行动”3条实施路径，在城市更新方面建立了完善的空间治理体系、多渠道的资金筹措方式和多主体的协同行动格局，对当前我国的城市更新实践具有重要的借鉴价值。

1法国城市更新概述

1982年颁布《地方分权法》以来，法国从传统的中央集权单一制国家逐渐过渡成为地方分权单一制国家：地方政府对其权限范围内的事务具有自主权，但同时接受中央政府的“合法性监督”①。

法国城市更新制度的演变体现了这种央地关系的变化：一方面，从罗马时期到中世纪，从工业革命到今天，城市更新理念经历了自发更新、计划更新、城市重建、以“可持续发展”为目标的城市更新等阶段，中央政府对城市更新的态度也从放任到管控、再到“有选择地引导和监督”。另一方面，在央地关系的转型过程中，中央政府与地方政府在“空间管控、财税扶持、合约行动”3方面具体约定了各自的权力和义务，探索出具有法国特色的城市更新路径。由于城市空间品质高和中央集权的传统，法国的城市更新经验一直受到我国学者的关注，已有研究主要集中在历史风貌保护、社会住宅建设和开发体系3个领域。

2“城市更新”理念的演变

2.1 从自发更新到计划更新

1607年著名的“贴线法”是法国历史上第一次试图以公共政策的方式对城市更新进行管控②。真正具有现代意义的以预定规划为蓝图的城市更新实践出现在1852—1870年间的巴黎改造，塞纳省省长奥斯曼公爵凭借其远见的规划和坚强的执行力，赋予了“城市更新”新的内涵。

2.2 文化传承——城市更新中的遗产保护

两次世界大战之后，中央和地方政府从旧城改造和新城建设两个方面快速推进住房建设。1958—1976年，全法共实施了247个大型更新项目，虽然缓解了住房短缺，但也造成地方债务居高不下、历史环境破坏和士绅化现象的问题。

文化部联合内政部、财政部、司法部和建设部在1962年共同通过了《马尔罗法》，规定：（1）在专业调查和研究的基础上，对符合条件的历史城区划定“保护区”。（2）对保护区内的开发建设行为实施严格管控，更多采用保护、维护、修缮，而不是改造或重建的更新方式。（3）由市长委托的独立建筑师编制《保护与更新规划》，成为保护区唯一的法定规划。

考虑到保护区内的文物建筑已经受到较好的保护，更新的难点显然是那些大量存在的、建筑价值不突出但对整个街区风貌起到重要作用的一般历史建筑。1977年文化部又联合住房部、财政部等多部委联合颁布了一项名为OPHA的法令：规定在不拆旧房和不迁居民的前提下，允许历史街区的私人房主申请由国家住房署ANAH和地方市镇联合提供的住房修缮补贴，用于改造旧房以达到政府规定的基本居住条件。改造好的旧房如果作为社会住房出租，房主还可以享受由中央政府提供的租赁补贴。这种“留房留人”的更新策略避免了一般历史建筑遭受破坏，也留住了原住居民。

2.3 社会公平——城市更新中的社会团结

1970年代末，“光辉三十年”（1945—1975年）的“城市重建”弊端逐渐显现。1973年建设部紧急通过了《吉查尔公报》，禁止地方市镇建造超过2 000户的大型居住社区和单体长度超过100 m的住宅楼；随后推出了“居住与社会生活”和“衰败社区更新”两项国家计划。这直接导致了1991年法国成立以“协调区域发展”为目标的城市部，并对特殊地区展开针对性的更新行动。

2000年法国颁布《团结与城市更新法》，从规划编制、可持续发展和社会混合3个方面进行全面改革：一是用“地方规划”（PLU）代替“土地利用规划”作为地方市镇的法定规划，特别在传统“用地规划”基础上增加了“区域和可持续发展规划”。二是优先发展公共交通；除城市边缘工业用地的更新，原则上不再批准新增用地。三是通过居住混合来达到社会混合的目的，即著名的20%社会住宅法。

2.4 环境保护——城市更新中的国家义务

进入21世纪，法国生态、可持续发展和城乡规划部于2010年正式颁布Grenelle II法令，亦称《国家环境义务法》（ENE），其中“建筑与城市规划”板块的法条对城市更新的影响最为显著。

根据“法国能源与环境控制署”（ADEME）2008年的统计，由于建筑物保温隔热性能差和能源价格上涨等，法国有近1/5的人口处于“能源贫困”的状态。ENE规定：房屋租赁必须要先进行“能源性能评估”。对于所有500人以上或1亿欧元交易额以上的国有或私有公司，ENE还强制要求其披露企业社会责任。最后，ENE要求地方政府必须将环境保护纳入地方性规划的发展目标。

《马尔罗法》（1962）、《团结与城市更新法》（2000）和《国家环境义务法》（2010）对法国的城市更新产生了深远的影响：它们一方面拓展了政府和民众对于城市更新的认识，更新不仅是物质空间的改善，也包含地区文化、社会、环境等诸多要素的协调发展；另一方面，这些法律也让战后的中央政府和地方市镇之间在城市更新方面形成新的权力关系，这种基于“合法性监督”的央地关系是理解今天法国城市更新制度和实践的关键。

3城市更新的实施路径

3.1 空间管控的放权与监督

3.1.1 地方政府的自主发展权：地方规划（PLU）

法国1982年的《地方分权法》赋予地方市镇编制土地利用规划（POS）的权力，城市更新从国家权力变为一种地方责任。2000年的《团结与城市更新法》进一步要求以技术控制为导向的更新规划转向为一种包含社会、环境、文化等多元价值观的可持续发展规划。从此，PLU替代了POS，成为法国地方市镇的法定规划和管控各类更新行为的主要依据。一般市镇的PLU包含7部分内容，其中的PADD和图则集中体现了地方政府对辖区内城市更新的管控权。

（1）区域和可持续发展规划（PADD）

地方市镇首先要结合自身资源和区位条件来确立可持续发展目标和行动策略。PADD不是技术文件，而是战略导向，主要解决3方面的问题：一是对现状进行诊断和评估；二是从文化、社会、环境以及区域协调的角度制定可持续发展战略；三是对未来10—20年的重大项目进行部署。因此PADD主要包括两部分内容：市域规划和建设规划的战略导向；根据上位法和相关规划，对市域各功能区进行发展引导。

（2）图则：空间精细化管控

地方政府对于城市建成区的更新行为建立了严格的管控系统：无论土地所有者是个人、企业还是政府，每一块用地都必须严格遵守14项管控要求，这是对建设行为进行管控的核心内容。这14项要求包括：非建设用地使用；受特殊限制的土地使用；建设地块的通道和出入口规定；地块生命线网络；最小地块面积规定；建筑退界规定；建筑物间隔距离规定；同一业主地块内的建筑物建设规定；建筑密度规定；最大建筑高度规定；建筑物外部空间规定；停车位规定；空地、植被和树林规定；建筑容积率规定。

3.1.2 中央政府的引导和监督

在城市更新方面，国家通过专项法和兼容性检查两种政策工具对地方规划进行引导和监督。

（1）专项法

①遗产保护。《马尔罗法》规定每个保护区都必须编制《保护和更新规划》（PSMV），地方市镇一旦有街区被划定为“保护区”，该街区的规划编制权力即由中央政府接管，由文化部代表国家行使管理权。与地方规划相比，PSMV增加了历史和城市演变研究、与现行地方规划的协调，以及保护区对土地开发、社会、经济等方面的影响评估等内容；严格制定保护区内历史建筑的修缮技术要求；还对保护区内的居住、就业、交通等需求进行综合考虑，目的是将保护区的更新纳入城市整体发展计划中。

巴黎市的两片保护区（PLU中的空白区域）

来源：巴黎市政府官网。

②社会住宅。《团结与城市更新法》第11和第55条款规定：从2002年1月1日以后的20年中，巴黎大区内1500人以上的市镇，以及其他50000人以上的聚居区中人口超3500人的市镇，社会住宅在住宅总量中的比例必须达到20%。《城市规划法典》进一步规定：地方政府在编制的PLU中，应在社会住宅建设地区划定社会混合区；在社会住房不足的市镇，对任何超过12套住房和800m²建筑面积的集合住宅中，应设置最低25%的社会租赁住房比率。

巴黎市社会住房不足的地区（红色区域）

来源：巴黎市规划院网站。

③环境保护。“国家环境义务法”首先要求在区域和可持续发展规划中制定“节约土地，控制城镇无序扩张”的可持续发展目标，“对自然、农业和森林用地的消耗分析”，并证明“土地消耗计划与经济发展和人口变动之间的必要关联”。此外，ENE从节约能耗的角度，可以对PLU图则部分中的关键指标——开发建设密度，给予引导。

具备节能和环境高性能的新建或改造建筑可获得容积率奖励

来源：https://www.lemoniteur.fr/article/bonus-de-cos-la-loi-grenelle-2-bientot-rectifiee-pour-debloquer-des-dossiers-de-permis-de-construire.。

（2）确保上位法的传导与相关规划的协调：兼容性检查

从法律地位上讲，PLU属于市镇颁布的“决议”，不能与上位法相冲突，这就涉及PLU的兼容性原则。所谓“兼容性检查”，指地方规划必须受到纵向的上位规划指导以及横向的约束，任何市镇的PLU都不得与上位法或相关规划存在抵触情况。这是法国城市更新中中央政府对地方政府实施“合法性监督”的重要手段，即：将开发权下放的同时，中央政府通过“文化遗产、社会团结、环境保护、区域协调”等公共议题积极介入地方城市规划，对地方政府为追求利益最大化而损害国家利益的行为进行监督。

地方规划PLU与其他法定规划的约束关系（以法兰西岛大区为例）

来源：根据法兰西岛总体规划改绘。

3.2 中央对地方的财税扶持

法国地方政府的收入由地方税收、中央政府转移支付、欧盟基金、借款收费等4类构成，其中前两类占地方收入的80%，特别是地方税收占57%，是地方财政的主体。作为单一制国家的法国，虽然地方税的税种和税率由国家控制，但中央给予地方政府相当的财政自主权，包括：（1）住房税、土地财产税、物业税和企业税4类留给地方市镇；（2）地方政府有权根据发展需要，在中央政府设定的地方税税率上限和下限之间做出选择；（3）中央转移支付中仅有5.6%规定了用途，其余经费地方政府可以灵活支配。

3.2.1 财政补贴

法国政府对城市更新项目的财政补助主要有补贴和低息贷款两种方式。从使用领域上看，财政补贴主要用在社会住房和遗产保护等符合公共利益的领域。城市更新项目还可以申请低息贷款，贷款发放机构可以是国家公共金融部门或下属银行，可以是私人银行，也可以是公私合作的金融机构。低息贷款项目必须符合公共利益的原则。

3.2.2 征税减税

在城市更新领域，法国政府区分了“管控”和“鼓励”两种目标的税种。对于严格管控的更新行为征收“抑制税”，对于需要鼓励的更新行为则给予减税优惠：如在政府划定的高密度开发区进行建设或对城市边缘工业用地进行再开发，可以享受“土地规划税”的减免；对于在非首都地区落户的企业，国家还给予“区域规划奖励”，对于保护区内的文物建筑，中央政府除了每年拿出全国财政预算的1%作为修缮资金，还鼓励地方政府参与文化遗产的保护。

3.3 合约行动中的央地责权界定

法国的城市更新还有一个重要经验是在国家与大区之间、国家与市镇之间，以及市镇与市镇之间常常通过“合约”的方式约定双方在更新过程中的权利和义务。

在市镇内部或跨市镇的特殊开发区域，特别是涉及公共和私人共同投资的更新项目，法国地方政府还引入了一套协议开发机制——协议开发区规划。这是法国进行城市综合开发、引入中央政府、地方政府、公共机构、企业等多主体参与城市更新的法定管控工具，主要目的是在多元渠道筹措城市更新资金的同时，确保重大项目中的公共利益不受损害。

4结语

沿着3条实施路径，法国的城市更新取得了显著的成效。一是城市更新的法制体系不断完善。二是城市更新计划的持续推进。三是城市更新参与主体日趋多元。

法国的城市更新经验对当前我国城市更新问题具有3方面的重要启示：

一是城市更新项目虽然大多发生在地方尺度，但涉及遗产保护、社会公平、环境保护和跨区域协调等问题，就具有了国家意义上的公共属性，需要中央和地方政府清晰界定各自在财权、事权和空间管控权方面的权力和义务。

二是当前我国地方政府的债务总量大，金融风险高，背后的原因依然是地方政府对土地财政的过度依赖。而延续了中央集权传统的单一制国家法国，在坚持“合法性监督”的同时，通过城市更新项目，帮助地方政府“管好用好”地方财政，并树立了可持续发展的理念。

三是针对历史街区活化、社会住宅建设、平衡经济发展和环境保护之间的矛盾等难点问题，法国的城市更新在空间管控、财税扶持和多元参与等方面也给出了具体的制度建设和实施经验。

注释：

① 法国1982年的分权改革终结了中央对地方的行政监管（tutelle），代之以合法性监督，这种“监督”包含三重含义：（1）国家议会有权制定法律来约定地方自治的原则和权限、地方财政和人事、中央和地方各级政府的权限划分以及地方义务；（2）对于地方事务，中央代表只有建议权和提起诉讼权，没有事先批准和事后裁定权；（3）中央与地方之间诉讼的裁决主体是行政法院。

②这条由叙利公爵（Sully）撰写、亨利四世签署的著名法令规定道路两侧的建筑物不得侵入市政道路，以保证通行功能和路政官的要求，被称为“贴线法”。

详情请关注《上海城市规划》2022年第6期《央地关系视角下法国城市更新理念的演变和实施路径》，作者：杨辰、周嘉宜，同济大学建筑与城市规划学院；范利，柏林工业大学建筑学院，寇怀云（通信作者），同济大学建筑与城市规划学院。本文内容仅代表作者观点。