下一届欧盟委员会（2024-2029年）的优先事项（二）

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Priorities for the next EU Commission (2024–2029)

下一届欧盟委员会（2024-2029年）的优先事项（二）

作者：克劳迪娅·施穆克等

编译：岑君伊

从6月6日至9日，大约3.73亿欧盟公民，将被要求选举下一届欧洲议会的720名议员。此后不久，还将选出新的欧盟委员会及其新主席。本文从贸易、安全、欧盟东扩、能源以及网络和卫生政策等方面，对新一届欧盟委员的工作重点和关切点作了分析与研判。文章较长，将分三篇连载，本篇为该系列之二，从安全与国防、欧盟东扩、东部邻里政策三个方面展开。

欧盟应该成为安全和防务的地缘政治参与者

在2019年新当选的委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）宣布她的“地缘政治委员会”后，人们的期望很高。三年后，乌克兰危机爆发，欧盟外交与安全政策高级代表何塞普·博雷尔（Josep Borrell）也谈到了欧洲的“地缘政治觉醒”。事实上，应对欧盟目前在多条战线上面临的战争和危机，需要地缘政治战略思维和行动。然而，欧盟的反应却喜忧参半。首次通过欧洲和平基金为支持乌克兰的武器和战争物资的联合订单提供资金，并且作为欧盟培训任务 EUMAM UA 的一部分，正在为乌克兰士兵举办培训课程。然而，欧洲在军事能力和生产方面存在重大缺陷，在联合采购和供应弹药方面也存在差距。此外，到目前为止，欧盟对科索沃和塞尔维亚之间的紧张局势、纳戈尔诺-卡拉巴赫冲突以及以色列-哈马斯战争的影响有限。

下一届欧盟委员会可能会在安全和防务方面设定以下三个优先事项：

（1）实施（整体）战略：欧盟必须区分在发生战争或暴力冲突时，何时以及如何在欧盟以外采取军事行动。虽然其《2022年战略指南针》原则上规定了目标和威胁感知，但该计划并未明确欧盟在这些情况下应以何种形式实际干预。归根结底，这也是一个资源问题。以下例子显示了欧盟在这方面的模棱两可：一方面，欧盟终止了在马里的军事训练任务，这表明欧盟正在摆脱雄心勃勃的冲突干预形式。此外，欧盟在阿富汗或叙利亚的潜在稳定措施中没有发挥任何作用。然而，另一方面，它最近启动了EUNAVFOR ASPIDES行动，以稳定红海。

尽管战略指南针以保卫欧盟领土（对抗俄罗斯）为出发点，但欧盟绝不能妄下结论，认为这将是其未来唯一的战斗。如果欧盟真的想承担更多的地缘政治责任，它还必须证明它能够发挥更大的影响力并在全球范围内采取行动。这也可以通过加强与共同安全与防务政策（CSDP）有关的军事和民事任务和行动来实现。

（2） “信号”：欧盟应该越来越多地——公开地——向合作伙伴和反对者发出信号，表明它拥有解决冲突的必要工具。尽管在行动和联合军事指挥结构的成本分摊方面，仍存在悬而未决的问题，但欧盟快速部署能力（RDC）是一支多达5,000人的反应部队，计划于2025年投入使用。2023年秋季，首次军事危机管理演习如期在西班牙举行。然而，欧盟快速部署能力（RDC）不应该遭受与欧盟战斗群相同的命运——尽管该战斗群自2007年以来一直在运作，但尚未在现有的外部冲突中部署。

（3）加强欧洲国防工业：如果欧盟想发挥国际安全参与者的作用，就必须加强其国防工业。原则上，欧盟拥有必要的研究和创新工具，协作规划、开发以及国防能力的集体采购。其中包括欧洲防务局（EDA）、永久结构性合作（PESCO）、欧洲防务基金和防务协调年度审查（CARD）。然而，欧盟缺乏基于可信的军事情景和联合融资的长期能力和计划。欧洲国防工业战略（EDIS）中设定的“更多、更好、联合和欧洲投资”的目标，也不是新的目标。现在，必须找到政治意愿，联合采购更多欧洲生产的国防装备，并迅速为需要的地区提供必要的支持。

下一届欧盟委员会需要加快东扩，但也需要改革入盟程序

欧盟东扩是欧盟的既定战略。在布鲁塞尔，乌克兰危机被理解为俄罗斯试图恢复对东欧的统治。因此，本届委员会正在推动一项扩大政策——这项政策已经休眠了近十年。目前，在入盟谈判中走得最远的是四个巴尔干国家——黑山、塞尔维亚、阿尔巴尼亚和北马其顿。然后是乌克兰、摩尔多瓦、波斯尼亚和黑塞哥维那。再然后是格鲁吉亚和科索沃，它们正在从入盟进程的较低阶段迎头赶上。欧盟战略齿轮的根本转变，带来了重要的政策调整。现在，重点不仅在于法治和民主基础，还在于外交政策的一致性。这使得塞尔维亚因与中俄的关系而受到更多的审查。此外，加速东扩还将使欧盟面临与预算、治理以及凝聚力、农业等核心政策领域相关的内部挑战。

下一届欧盟委员会及其主席可能会将扩大问题置于其战略议程的首位。这将需要一位具有大量政治支持和资源的强有力的专员——最好是同时担任委员会副主席。

欧盟领导人将于2024年6月通过的扩大和改革路线图中，明确指出这一领域的优先事项。预计下一届欧盟委员会将在2025年初对某些部门进行深入的“扩大前的政策审查”，随后为下一个欧盟预算提出实质性改革建议。

东扩政策的一个重要转变是， “逐步融入”选定的欧盟政策。中期目标不再是在进程结束时继续将所有奖励与正式成员资格挂钩，而是在加入之前推进候选国家的进一步一体化，重点关注单一市场、战略部门的互联互通——例如能源和气候、运输、技术、关键原材料、粮食安全、移民和边境管理。

欧盟需要采取新方法升级优化东部睦邻政策

乌克兰危机背景下，欧盟做出了地缘政治决定，即向乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚提供成员资格，从根本上改变了它们与欧盟之间的关系。这使欧盟东部伙伴关系政策的整个架构和目的受到质疑。由于白俄罗斯已暂停参与，这项东部政策现在只适用于亚美尼亚和阿塞拜疆。亚美尼亚有兴趣通过其《全面和加强伙伴关系协定》（CEPA）深化与欧盟的关系，且可能会达成一项深度和全面的自由贸易协定（DCFTA）。阿塞拜疆对能源和基础设施的贸易和投资感兴趣，但对欧盟规范或任何一体化不感兴趣。

欧盟已经通过制定互联互通和安全议程来应对这一新情况。然而，这些政策有局限性，无法塑造区域凝聚力。在东欧、南高加索和中亚，新的区域秩序正在出现。欧盟越来越多地与土耳其、中国、伊朗、俄罗斯以及一些海湾国家等争夺影响力。

在欧盟的东部邻国，地区关系正变得越来越交易化，涉及能源、贸易路线和基础设施等领域，新的欧洲安全秩序则将根据乌克兰危机的结果进行谈判。欧盟必须适应这一现实。在新成立的委员会领导下，欧盟需要成为东部邻国冲突中的相关谈判者。它需要一种更灵活的方法和工具，以便在已成为新常态的持续不稳定中运作。