构建双循环新发展格局面临的短板制约

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以下观点节选自CMF中国宏观经济分析与预测报告（2020-2021）《迈向双循环新发展格局的中国宏观经济》，执笔人为刘元春、刘晓光、闫衍，如需转载，请注明出处。

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从中期视角看，在全球新冠疫情暴发和蔓延的巨大冲击和西方发达国家民粹主义催生的贸易保护主义激化的双重背景下，中国经济在一定程度上依仗和依赖的全球贸易体系正在处于一个根本性的收缩、调整和重构的战略过渡期，需要适度转向内需驱动为主的内生型经济发展模式。这需要重塑经济增长格局、打破模式依赖桎梏，深化收入分配改革，发展提升以我为主的国内市场大循环。我国在全球范围内率先走出疫情，经济持续修复，迎来了构建双循环新发展格局的宝贵窗口期。面对复杂多变的国内外环境，实施以内循环为主的“双循环”战略，仍面临着多项短板的制约。

1、内循环短板制约

（1）消费潜能有待进一步释放。从短期来看，随着经济逐步修复，第三季度消费增速同比增长0.9%，为年内首次转正，但三季度人均可支配收入实际累计同比回落1%，加上疫情冲击后居民的消费行为更加趋于保守，中低收入人群消费能力不足问题仍然存在。从长期来看，随着我国进入多元消费时代，中高收入群体消费需求呈现出升级和异化的特点，但供给端未能及时作出响应，导致消费潜能无法进一步释放。由此，如何扩大内需、激活消费市场成为畅通国内大循环的重要任务。

（2）关键领域科技创新不足。“十三五”以来，我国创新驱动发展战略深入推进，创新正在成为引领发展的第一动力。最新统计数据显示，2019年我国科技进步贡献率达59.5%，在世界知识产权组织发布的2020年全球创新指数中，我国位居世界第十四位，创新型国家建设取得新进展。但随着美国挑起贸易战并联合盟国试图与中国经济“脱钩”，我国科技领域面临的瓶颈问题进一步凸显，关键产业发展需要的高端设备、重点零部件和元器件等大多依赖进口，且核心技术同样受限。因此，在新一轮科技革命和数字化生产呼声迭起的背景下，如何突破关键领域科技发展瓶颈是畅通国内大循环的重大考验。

（3）公共服务体系仍有完善空间。近年来，我国在教育现代化推进、全民健康保障、文化旅游提升、公共体育普及等工程的公共服务水平显著提升，基本公共服务均等化基本实现。然而，公共服务供给总体不足、布局结构不合理、服务对象间不平等问题仍然存在，特别是经济欠发达地区、基层地区在道路交通、教育培训和基本医疗等方面仍存在不少短板，或将进一步加剧资源分配不均衡、社会保障体制不平衡的问题，进一步加剧区域间、行政层级间的分化。

（4）民生保障有待进一步改善。近年来，我国各项民生保障制度建设快速推进，保障对象实现了从城镇居民向全社会成员的转变，特别是在农村建立了居民最低生活补助、新型的农村合作医疗和养老保险三大制度，为打赢脱贫攻坚战提供了重要的作用，但社会保障制度仍然存在体系不健全、保障水平偏低、财政投入总量不足与结构不均衡等问题。尤其是在疫情的冲击下，部分贫困人口返贫风险将更为突出，因此，疫情后如何开展精准扶贫和织密兜牢医疗、养老等民生保障网是改善民生、畅通国内大循环的重要着力点。

（5）新型城镇化需要进一步提质增效。城镇化是我国经济社会发展的重要驱动力，截至2019年末，我国常住人口城镇化率达到60.6%，户籍人口城镇化率达到44.38%。我国城镇化在快速推进的同时，也面临着耕地资源的减少与浪费、城市土地利用效率低下、市民化进程滞后和大中小城市资源错配等问题。随着信息化社会的到来，我国城镇化发展进入了从规模扩张到品质提升、由数量型向质量型转变的阶段。2020年政府工作报告要求加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，此背景下，当前城镇化体系需进一步完善，质量水平需进一步提高，切实推进新型城镇化所需的户籍、土地、社保和财税体制改革，加快城市群建设、老旧城区改造及智慧城市打造，推进高质量的新型城镇化建设。

2、外循环短板制约

改革开放以来，中国对外开放水平稳步提升，国际国内循环规模持续攀升、相对结构日益平衡，贸易方式和产品品类结构不断优化。然而，考虑我国的经济发展阶段，我国经济的国内国际循环水平与部分发达经济体相比依然存在较大进步空间。

（1）我国在全球价值链分工体系中仍处于中低端位置。近几十年来，随生产技术的进步、生产禀赋的强化以及贸易壁垒的下降，产品生产的价值链在国家层面进行分割成为可能。全球价值链（GVC）深远影响了全球生产格局，使得国际分工更加精细，生产专业化也带来了更多收益。具体而言，全球价值链条上的不同环节代表了不同的分工地位，不同的分工地位影响着国家之间的利益分配，就我国而言，我国自2001年加入WTO以来，已全面快速的融入全球价值链当中，成为国际分工的重要环节。然而，全球价值链的发展同样带来了显著的全球化红利分配失衡，相对而言，拥有技术优势的发达经济体占据价值链顶端，控制、掌握全球价值链并从中获得最大利益，而发展中经济体，则多凭借人口、资源红利等成本优势，从事低附加值环节的生产与服务。近年来，我国在科技水平领域取得巨大进步，但由于起步较晚，目前在全球价值链分工体系中，我国仍处于中低端位置，利益分配相对失衡。

具体来说，就全球价值链（GVC）的衡量指标而言，涉及GVC地位指数以及GVC参与指数等，其中地位指数越大，表明倾向于上游环节的生产，主要通过出口中间品来参与全球价值链；反之，地位指数数值越小，则表明主要通过使用外国的中间品进行加工再出口来参与全球价值链。而参与度指数越大，则表示该国参与全球价值链分工的程度越深，行业的对外开放水平越高；反之，则处于较为封闭的状态，行业对外开放水平较低。从下图可以看出：1）在2011年之前，我国GVC地位指数和参与指数呈现同步上升趋势，表明中国在全球价值链中的地位明显上升，同时参与全球价值链分工的程度不断加深；2）2012-2016年，我国GVC地位指数呈现较为明显的上升趋势，而GVC参与指数整体呈下降趋势，一方面是由于贸易保护主义兴起使得全球价值链扩张程度有限，另一方面受产业升级、拉动内需发展模式转变影响，使得国外增加值在我国出口商品中比重降低；3）2017年以来，我国GVC地位指数出现明显下降，而GVC参与指数出现回升。总体来说，目前我国GVC地位指数还不高，但是却已经进入与GVC参与指数反向变化区间，也就是说，我国GVC地位的提升可能主要是靠加工贸易的退出而不是靠一般贸易在国际地位的提升实现的。

图1 2010-2017年我国GVC地位、参与度指数变化

数据来源：根据ADB-MRIO数据库计算所得。

2018年以来的中美贸易摩擦和2020年的新冠肺炎疫情在抑制国际贸易发展的同时，也将促进生产环节转移、打破现有全球价值链分工与贸易体系，迫使全球价值链重构。根据下表中的数据可以看出，目前我国贸易顺差仍集中在价值链中低端行业。贸易环境变化一方面会影响原有对我国投资的跨国企业将产业以及生产环节转移，进而降低我国全球价值链的参与程度；另一方面，中美贸易摩擦中美国加大了对中国高技术产品出口的限制，是对中国在全球价值链中地位上升直接的遏制。此外，由于参与全球价值链引致的出口增加将通过规模效应等路径增加对劳动力的需求，而在全球价值链中的位置攀升则有助于增加高技术劳动力的就业比重，改善就业结构，因而从长远来看，贸易环境变化将对我国就业增长和结构优化产生一定负面冲击。

表 1 2018-2020年我国前十大贸易顺差部门

（2）中国总体贸易依存度指标值在近年快速回落，且低于世界平均水平，值得警惕。如图2所示，在2006年之后，我国贸易依存度即开始下滑，于2011年开始低于世界平均水平，且与世界平均水平的差距由2011年的1.84%逐步扩张至2018年的12.24%，与德国、韩国等代表性制造业强国的差距更大，但我国仍显著高于美国、日本、印度。图3和图4进一步区分出口依存度和进口依存度，数据对比同样显示，中国进口依存度和出口依存度均已低于世界平均水平，且进口依存度出现此现象的开始时间更早、降幅差距更大、甚至多年低于印度。这表明，我国经济的国际循环水平很可能并不高，尤其需要对其下滑的趋势保持警惕。

关于我国国际经济循环水平下降，可能存在两个潜在解释，但两种解释皆需存疑。一种可能解释是随着经济规模的增长，贸易依存度会自然下降。然而，其他国家经验表明，这一规律并不明显。图2显示了美、日、德、韩、印等大国的贸易依存度与GDP规模的相关关系，二者呈现显著正向相关性，这些国家在经济规模扩大过程中并未表现出贸易依存度的系统性下降现象，与我国存在较大差异。另一种可能解释是自2008年经济危机后国际贸易一直较为疲软，世界贸易依存度呈下降趋势（如图所示）。但一方面并非所有经济体的贸易依存度都呈现下降趋势，德国、韩国的进出口贸易依存度仍双双稳步提升，另一方面中国下降过于明显以致低于世界平均水平，这也需要我们有所警惕。

图2 1960-2018年主要经济体贸易依存度变化趋势

数据来源：据世界银行WDI数据库、WTO数据库相关数据计算

注：贸易额和GDP以当年现价美元口径计算；贸易依存度由进出口总额占GDP的比例计算所得。

图3 主要经济体出口依存度走势

数据来源：据世界银行WDI数据库、WTO数据库相关数据计算

图4 主要经济体进口依存度走势

数据来源：据世界银行WDI数据库、WTO数据库相关数据计算

（3）对外投资和吸引外资是国际经济循环的重要方式，对于促进经济增长具有重要作用，但近年我国对外投资与吸引外资占GDP的比例均出现下滑。中国企业对外直接投资占GDP比例长期低于美德日韩等发达经济体，如图5所示。虽然自2013年起我国该指标攀升迅速，但从2017年开始因遭美欧等投资保护主义审查趋严的影响而下滑明显。与此同时，如图6显示，相比于日益增加的经济规模，我国吸引外资的GDP占比自2010年后持续下跌，2014年至今持续低于世界平均水平。

图5 中国及主要经济体对外直接投资占GDP的比重

数据来源：世界银行WDI数据库

图6 中国及主要经济体吸引外国直接投资占GDP的比重

数据来源：世界银行WDI数据库

（4）进口非关税壁垒的过度阻碍不利于国外产品激励中国国内市场竞争和企业创新。虽然我国在加入WTO后大幅下调了进口关税税率，清理了大量不利于贸易便利化的规章制度，但在进口非关税措施领域依然存在着进一步简化管理程序和提升便利化的改善空间。根据图7所呈现的世界各经济体对进口产品所采取非关税措施的覆盖程度来看，中国目前位列全球第四，说明非关税措施覆盖范围相比仍较为广泛。其中，如图8所示，中国对于所进口产品采取的最普遍的手段是使用技术性贸易措施。

图7 非关税措施对进口品总额的覆盖程度最高的20大经济体

数据来源：UNCTAD (2017), TRAINS NTMs: The Global Database on Non-Tariff Measures

注：TRAINS的覆盖程度(Coverage Ratio)指标衡量的是进口品受到非关税措施覆盖的程度，由受覆盖的进口品金额占总进口金额的加权平均计算所得，版本为TRAINS-v12

图8 中国各类非关税措施对进口品总额的覆盖程度

数据来源：UNCTAD (2017), TRAINS NTMs: The Global Database on Non-Tariff Measures

注：TRAINS的覆盖程度(Coverage Ratio)指标衡量的是进口品受到非关税措施覆盖的程度，由受覆盖的进口品金额占总进口金额的加权平均计算所得，版本为TRAINS-v12

（5）制造业尤其是高科技产业已经成为科技创新和国际竞争的主战场，但中国在这一领域的竞争力仍亟需提升。制造业作为国民经济的主体，是我国的立国之本、兴国之器、强国之基，我国需高度关注该领域的国内国际循环。第一，从20世纪80年代中期开始，中国制造业占本国进出口总额的份额增速世界罕见且高企至今。如图所示，制造业占出口总额的比例从1985年的36.34%激增至2015年的94.29%，但制造业占进口总额的比例自90年代中期开始回落，这是由于其部分份额被前文所述的燃料和矿物产品所替代。第二，迈入21世纪，中国制造业进出口对世界市场的贡献卓著。如图11和图12所示，中国制造业产品分别占据了全球制造业出口市场近20%和进口市场近10%的份额，但出口相应份额在2016年后出现明显下滑。第三，必须谨慎认识我国高科技产品的真实竞争力，警惕 2015年之后中国高科技制造业出口占世界市场的份额明显下滑的现象。如图13和图14所示，中国高科技产品出口占世界高科技产品市场的份额也在入世之后迅速增长，这一下滑趋势不利于中国制造2025战略目标的实现。更加值得注意的是，这一下滑趋势和前文所述制造业占世界制造业份额下降、中国加工贸易进出口占比下降同时出现，需要谨慎分析中国出口高科技产品中能反映本国高科技产业竞争力的成分，切勿盲目追求良好的总体规模表象，忽略国际分工背景下本国在高附加值产品或生产技术上的可能存在发展瓶颈的结构性问题。

图9 中国及主要经济体制造业出口占本国出口总额的比重（美元计价）

数据来源：WTO数据库

图10 中国及主要经济体制造业进口占本国进口总额的比重（美元计价）

数据来源：WTO数据库

图11 中国及主要经济体制造业出口占世界制造业出口的比重（美元计价）

数据来源：WTO数据库

图12 中国及主要经济体制造业进口占世界制造业进口的比重（美元计价）

数据来源：WTO数据库

图13 中国高科技制造业出口占世界高科技制造业出口的比重（美元计价）

数据来源：UN Comtrade数据库、WTO数据库

图14 中国高科技制造业进口占世界高科技制造业进口的比重（美元计价）

数据来源：UN Comtrade数据库、WTO数据库