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作者简介
史丹 (中国社会科学院工业经济研究所)
发表于《China Economist》2015年第4期
摘要
本文梳理了国际上有关环境经济核算的探索与实践，对我国自然资源资产负债表的性质、研究进展进行较为全面的梳理与评价，总结了我国自然资源资产负债表与生态文明建设的相关制度，提出编制自然资源资产负债表应注意的问题与建议。
关键词
自然资源资产负债表；环境经济核算；生态文明
* 作者邮箱：
本文系笔者主持的创新工程项目“自然资源资产负债表编制的理论与实践”的阶段性成果，课题组成员为杨丹辉、张金昌、李春瑜、白玫、胡文龙、张艳芳、王蕾、张航燕。课题组的讨论对本文很有启发，感谢张金昌为本文所做的贡献。
实现经济社会环境的协调发展已成为共识，国际社会为检验和核算这种协调程度进行了广泛探索，其中，最有代表性的是联合国综合环境经济核算（SEEA2012）。世界上一些国家根据本国国情，分别制定了一些适用本国的核算方法，我国有关部门也进行过一些尝试。2013年，中国共产党十八届三中全会提出建设生态文明，实现“五位一体”发展战略，探索编制自然资源资产负债表等战略性措施，这极大地推动了相关学术研究。本文分析比较不同国家和国际社会在追求经济与环境协调、可持续发展的制度化建设历程的基础上，讨论中国政府提出的自然资源资产负债表的特点与功能，并对国内现有的理论研究进行评价，最后提出编制自然资源资产负债表应注意的问题与建议。
一、国际上的探索与实践
（一） 联合国等国际组织的探索
以1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开“世界人类环境大会”为开端，国际社会在可持续发展方面进行了不断探索，相继发布了《联合国人类环境宣言》、《我们共同的未来》、《21世纪议程》等报告，强调地球上的资源和能源远不能满足人类发展的需要，必须为当代人和下代人的利益改变发展模式，走可持续发展之路。1993年联合国、欧盟、经合组织、国际货币基金组织、世界银行五个国际组织共同发布了环境经济核算一体化体系1，综合了自然资源、生态环境、经济发展综合核算领域的研究成果，期望形成一种制度化的、国际通用的标准，并提出了经济环境调整的、绿色的宏观经济指标2。该文件的形成标志着国际社会在自然资源、环境与经济可持续发展方面的努力已经从首脑宣言、政策建议层面向制度建设、标准制定、统计考核层面发展。2003年正式颁布了环境经济综合核算操作手册（SEEA2003）3，总结了各个国家在环境经济核算方面的具体做法和可行经验，为资源耗减、环境保护和环境退化的核算提供统一标准与范式。2012年联合国、欧盟、世界粮农组织、国际货币基金组织、经济合作与发展组织、世界银行六个国际组织共同发布了最新版的《环境经济核算账户体系》（SEEA2012）核心框架（SEEA Central Framework）4，这一核心框架被联合国统计委员会确认为国际标准5，要求各国政府个性化地采用。2013年欧盟、经济合作与发展组织、联合国和世界银行又发布了可实践的生态系统账户（SEEA Experimental Ecosystem Accounts）白皮书6，2014年联合国环境经济核算专家委员会发布了应用扩展白皮书（SEEA Applications and Exten sions），这两个文件和核心框架共同构成了新的环境经济核算账户体系。
1 Joy Hecht. 2004. “The Evolving System of Integrated Economic and Environmental Accounts.” Encyclopedia of Life Support Systems.
2 Environmentally-adjusting or “greening” macroeconomic indicators.
3 European Commission, International Monetary Fund,Organization for Economic Cooperation and Development, United Nations and World Bank. Handbook of National Accounting:Integrated Environmental and Economic Accounting, Studies in Methods, Series F, No. 61 Rev. 1, 2003.
4 Commission, Food and Agriculture Organization of the United Nations, International Monetary Fund, Organization for Economic Co-operation and Development, United Nations and World Bank (2014). System of Environmental-Economic Accounting 2012:Central Framework. Studies in Methods, Series F, No. 109. Sales No. E.12.XVII. 12.
5 Documents for the forty-third session of the Statistical Commission New York, 28 February to 2 March 2012, UN,.
6 United Nations et al. 2013. System of Environmental- Economic Accounting 2012- Experimental Ecosystem Accounting.
（二） 一些国家的探索
联合国等国际组织在进行环境经济可持续发展的制度化建设的同时，各个国家也进行了广泛的实践探索。1972年挪威政府开始对资源与环境核算进行研究，1978年挪威统计局( CBS )建立了自然资源与环境核算体系( NREA )建设，1987年发布了“自然资源核算与分析”报告7。1987年芬兰政府建立了自然资源核算框架体系，具体内容涵盖了森林资源核算、环境保护支出费用统计以及空气排放调查。1988年联邦德国统计局提出《关于卫星账户体系的概念考察》报告，1989年发布《环境经济综合核算的概念发展》报告，1990年发布第一份环境经济综合核算实物量投入产出表。1990年在联合国的支持下，墨西哥开始对石油、各种用地、水、空气、土壤和森林进行环境核算，并每年发布经济与环境账户核算结果（MSEEA），墨西哥统计与地理国家研究所每年根据该数据计算绿色GDP8。1994年荷兰政府发布了《包括环境账户的国民经济核算矩阵体系》（National Accounting Matrix with Environmental Accounts，NAMEA），该核算涵 盖了对原油和天然气两类自然资源的损耗核算和温室效应、臭氧层破坏、酸雨、藻类污染、废物和废水六类环境退化的核算9。1997年加拿大发布了将自然资源信息和环境信息相结合的加拿大自然资源账户系统，包括自然资源资产账户（自然资源存量、土地和生态系统）、物质与能源流量账户、环境保护支出账户三大类。其自然资源资产存量每年在其国家资产负债表中公布10。1998年日本依照其提出的广义资源环境账户体系的理论框架（JSEEA）建立起了较为完善的SEEA实例体系，并对1985年至1990年日本的绿色G D P做了初步估计11。日本环境部目前正式发布由10部共同完成的经济环境核算数据（E ~10），它由基本经济活动表、资源和环境承载力报表和附注报表三部分组成12。1999年菲律宾发布了环境统计框架（PSEEA），用净现值计算土壤、渔业、森林及矿产等自然资源价值的耗减，并将环境服务资源核算分为废弃物的处理、环境资源的直接服务如休闲功能、环境质量退化三类13。1992年美国商务部启动环境核算方法研究，1994年公布《环境与经济一体化核算卫星账户》报告14，2000年美国联邦会计准则理事会（FASB）确定了木材、外大陆架石油和天然气、固态可出租矿物质、液态可出租矿物质、可定位矿物质、矿物材料、牧地、电磁频谱八类自然资源。1999年美国增加了环境资产核算并将环境资产细分为未开垦的生物资源、未探明的地下资产、未开发的土地、水和空气15。澳大利亚目前定期编制和发布水资源资产负债表、温室气体排放，每年在国家资产负债表中发布能源和水核算数据，发布土壤、木材、土地等非生产资源数据16。法国可持续发展部每年发布环境经济核算数据，其中有一个独特的遗产账户，核算代际遗传的自然资源如森林、水、地下矿产资源和文化资源如宫殿、人文景观、院校所。在国家资产负债表中法国发布有形非生产性资产账户数据，包括土地和土壤资产、非培育生物资产和水资源17。英国政府从1999年开始在国家账户蓝皮书中发布环境账户数据，2010年开始成立专门的机构研究实施环境经济核算，2014年国家统计办公室（ONS）发布环境账户统计报告，内容包括石油和天然气、燃料使用、能源消耗、气体排放、温室碳排放、物质生产流量（包括生物资源、金属矿和非金属矿、化石能源）、水使用、环境税、环境保护支出。在2013年曾经发布过自然资本不同账户的试编方法指南，包括土地资源、森林、木材资源等，计划将在2020年之前完成环境资产和自然资本账户的合并公告18。从上述各国实践来看，核算方法和体系构向SEEA2012靠拢已经非常明朗，只是在核算内容上有所区别，大多数国家并没有实现全面的核算。
7 Statistics Norway. 2005. “National Accounts and Environment, 1990-2003: Emissions increased more than value added.” Statistics Norway website, http://www.ssb.no/ english/subjects/09/01/nrmiljo_en/.
8 Raúl Figueroa Díaz e t a l. 2011. “Economic and Environmental Accounting and Green Growth”, “National Institute of Statistics and Geography of Mexico”, July 2011，http://www.statistics.gov.hk/wsc/STS085-P3-S.pdf
9 Haan, de M. and S.J. Keuning. 1996. “Taking the Environment into Account: the NAMEA Approach.” Review of Income and Wealth, (2): 131-48.
10 Statistics Canada. 2010. “Environmental and Resource Accounts 2010.” http://www.statcan.gc.ca
11 Green GDP Estimates in China, Indonesia, and Japan: An Application of the UN Environmental and Economic Accounting System. United Nations University – Institute of Advanced Studies,2000.
12 A Basic Transaction Table; Resource and Environmental Burden Tables; and Supplementary Tables. Towards Development of the Input-Output Tables for Environmental Analysis. Ministry of the Environment, March 2012.
13http://www.nscb.gov.ph/peenra/Publications/PSEEA/ Policy%20Uses%20of%20EA.pdf
14, 15 William Nordhaus and Edward Kokkelenberg.“Natures Numbers: Expanding the National Economic Accounts to Include the Environment.” National Academy Press, 1999.
16 Australian Bureau of Statistics. 2014. “Australian Environmental-Economic Accounts, 2014.” http://www.abs.gov.au/ ausstats/abs@.nsf/mf/4655.0
17 CGDD. 2011. “L’économie de l’environnement en 2009.Rapport de la Commission des comptes et de l’économie de l’environnement .” http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Refecoenv.pdf
18 h t t p://w w w.o n s.g o v.u k/o n s/r e l/e n v i r o n m e n t a l/u kenvironmental-accounts/2014/stb-stat-bulletin.html
二、中国政府的探索与自然资源资产负债表的研究进展
（一） 中国政府有关的探索
中国政府和国际社会一道也进行了长期探索。1988年国务院经济技术发展研究中心与美国世界资源研究所合作进行了《自然资源核算及其纳入国民经济核算体系》的研究。1992年我国编制《中国21世纪议程—中国21世纪人口环境与发展白皮书》，提出要进行自然资源核算的研究和试验，建立综合的经济与资源环境核算体系。1999年中国科学院《中国可持续发展战略报告》提出我国可持续发展必须实现人口规模的零增长、能源消耗的零增长、生态退化的零增长。2002年国家统计局、环保局、林业局开展实践性研究，并出版了《中国国民经济核算体系》，2003年国家统计局试编了2000年中国土地、森林、矿产、水资源实物量表，并与挪威统计局合作编制了1987年、1995年、1997年中国能源生产和使用账户。2004年国家统计局和国家环保总局联合课题小组提出了中国绿色国民经济核算体系初步框架，并在10 个省市进行了试点性编制，并于2006年发布了《中国绿色国民经济核算体系框架》、《中国环境经济核算技术指南》、《中国绿色国民经济核算软件系统》、《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，对2004年31个省的环境污染进行了核算。
改革开放以来，中国经济发展取得巨大成就，仅用三十多年的时间就跃居世界第二大经济体。如此高的发展速度，除了体制改革、对外开放、技术进步以及劳动力比较优势等红利得到有效释放外，各地政府在追求GDP排序形成的竞争也是重要因素。从中国的绿色GDP核算的实践情况来看，一是将资源消耗成本和环境退化成本作为GDP的减项扣除，得到绿色GDP，其直接结果是核算的减项金额越大，政府的绿色GDP越少，形成一种对资源环境消耗与破坏价值核算的负激励，这便使得各级政府缺乏对资源环境进行核算的积极性，导致中国政府在2004~2006年进行试点性核算之后几乎没有一个地方政府愿意再进行这种类型的环境经济核算；二是将资源耗减、环境退化成本从GDP中扣除，会形成这样一种错觉，只要GDP足够大，资源环境成本大一些也关系不大，只要GDP扣减资源环境成本之后的绿色GDP足够大，政府的政绩也就出来了，这在客观上也鼓励地方政府以资源环境的过度消耗为代价来追求GDP的快速增长。联合国最新发布的环境经济核算账户体系（SEEA，2012）也存在这两大缺陷，按照新颁布的这一国际标准来指导中国政府在资源环境与经济核算方面的实践，还会出现两个新的问题：一是将环境保护支出作为环境资产的减项核算，似乎政府在环境保护治理方面的支出越多，其核算的资产越少，这不利于调动政府投资进行资源环境保护和治理的积极性；二是将环境税费收入（tax and rent）作为资产的增项核算，似乎政府可以通过征税增加资源环境资产，征税越多，资源环境资产越多。
中共十八届三中全会提出编制自然资源资产负债表，在相当程度上是针对中国一些地方政府为了追求扩大GDP，提高在GDP排序中的次序而鼓励资源的过度投入和放松生态环境监督这一特殊问题，是为了限制政府的不合理行为，规定政府合理开发利用自然资源的责任和义务，促进经济社会环境的协调发展。从这个目的出发，自然资源资产负债表具有其独特的功能，而绿色GDP、SEEA2012并不能完全满足这一特殊需要。
需要指出的是，生态环境补偿坚持“谁污染谁治理、谁开发谁保护”的原则。经济主体开展经济活动的最佳状态是不破坏生态环境。如果做不到这一点，经济主体就应当对资源环境的损耗和破坏承担补偿和修复的责任。自然资源和生态环境空间的公共产品性质决定了政府应当承担资源环境的所有者和监督管理者职能。自然资源资产负债表只是表明政府在自然资源保护、开发利用和生态环境监管应承担的责任，并不是政府所承担补偿的经济责任。
（二） 我国自然资源资产负债表的研究进展与评议
1．对自然资源资产负债表的理解
中共十八届三中全会一提出编制自然资源资产负债表，立即在学界引起讨论与争议。笔者对国内有关自然资源资产负债表研究文献进行了搜索和整理，从文献的数量和研究内容来看，国内对自然资源资产负债表的研究处于起步阶段，已发表的研究文献不到百篇，研究的内容与问题主要集中在对自然资源资产负债表编制的目的与意义的理解、国际经验与编制的方法等方面的内容。对于自然资源资产负债表的性质的理解基本上有三种：第一种理解是从自然资源核算的角度理解自然资源资产负债表，认为自然资源资产负债表就是SEEA 2012 中国版，建立自然资源资产负债表，就是核算自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，评估当期自然资源资产实物量的价值量的变化。第二种理解是从资产负债表和环境会计的角度理解自然资源资产负债表。认为自然资源资产负债表就是自然资源资产状况表，并对自然资源资产、自然资源负债、自资源本进行定义。但具体到对自然资源资产负债表在对自然资源资产、自然资源资本和自然资源负债表的定义，不同文献又显示较大的区别。本文在下节将进行分析对比。第三种理解是从审计的角度理解自然资源资产负债表。认为自然资源资产负债表借鉴国家财政财务收支资产负债表的编制方法，以地区为单位，在此基础上汇总国家自然资源资产的报表，显示特定时点自然资源资产的“家底”和某一特定时期自然资源资产的变动。笔者认为，中共十八届三会提出编制自然资源资产负债表，是把自然资源资产负债表作为推进生态文明建设的宏观管理工具，是一个制度创新。自然资源资产负债表的编制要融合不同学科的理论和方法，借鉴国际惯例，满足宏观政策管理的需要。以资产负债报表的形式表现自然资源开发利用和保护状况，但在指标的核算方法上要尽量采用SEEA2012的方法，而不局限于资产负债表以产权为基础的核算范围。封自明（2014）等认为，自然资源资产负债表的编制始于自然资源核算与国家资产负债表研制，自然资源核算提供了一个连接经济活动和自然资源库内资源利用变化的信息系统，它可以避免一个国家陷入增长假象，即经济繁荣和严重的环境与健康危害相伴随，甚至造成经济空心化的现象。武音茜（2014）认为，自然资源资产负债表就是要摸清家底，并对这些家底进行动态评价，反映自然资源变动是否符合客观规律和经济运行规律。
表 1 主要国家在资源、环境与经济一体化核算过程中核算的主要项目和主要数值
2．自然资源资产负债表的构成
自然资源资产负债表的研究刚刚起步，许多文献仅仅对自然资源资产负债表的构成及其要素的界定、定义提出问题，或者提出概念性设计。但出于上述对自然资源资产负债表的理解和研究的角度不同，不同文献在自然资源资产负债表构成的设计上还是显示出较大的差异。
从自然资源核算的角度进行研究的学者，提出的自然资源资产负债表与统计核算表类似，没有负债项，这种编制思路是从自然资源账户和自然资源平衡表过渡到自然资源资产负债表，仅仅是记录自然资源实物量和价值量的变化。这分为实物量账户和价值量账户两种。从会计核算和审计角度进行研究的学者，基本上是按照资产负债表的构架设计自然资源资产负债表。根据相关文献，笔者整理出如下两类表样：
除了上述两表的构成有所区别外，上述两个负债表所反映的责任主体范围也有所不同，在会计学中关于资产的核算范围要有明确的核算主体，一般是按照产权进行核算的，基于会计核算的自然资源资产负债表是按自然资源产权进行的。在统计核算中，核算范围可按地区进行，它包括的主体是多元的，既有企业、个人，也有政府和社团等。基于统计核算的自然资源资产负债表实际上是一国家或地区所有活动主体的活动结果（包括经济与环境活动）的综合反映。基于上述分析，笔者倾向于采用基于会计核算的自然资源资产负债表的框架，因为它能明确反映核算主体的资产、权益和负债。但需指出的是，基于会计核算的自然资源资产负债表，其统计范围则不应局限于政府所有的自然资源，而应包括政府所辖区域范围内所有的自然资源。因为编制自然资源资产负债表是要反映政府对本地区自然资源与生态环境监管责任，并不是补偿责任。另外，我国的自然资源属于国家所有，政府代表国家行使所有权，其统计的范围不仅包括属于国有的自然资源，也应包括租赁给企业和私人开发使用的自然资源。从统计范围上与基于统计核算的自然资源负债表应该是一致的。
3．自然资源资产和自然资源负债的界定及评价
目前，关于自然资源资产负债表最大的争议是自然资源资产和自然资源负债的界定。有学者认为，确认自然资源负债的主要障碍在于目前技术水平下缺乏实际可行性。还有学者认为（乔晓楠等，2015），自然资源负债是一个国家或地区在一定时期内全部实际使用的自然资源净值超过自身拥有自然资源的部分，即由经济发展所导致的自然资源缺口，或者弥补该缺口所需的成本。这种定义意味着对于供需平衡或者资源较丰富的资源则认为不存在负债，在客观上鼓励了这种资源的消耗。此外，这种定义实际上是把进口和资源调入视为负债，也可能导致大量进口资源以减少负债，其结果可能是在自然资源资产负债表中负债很低，但却导致资源消耗过多对生态环境的负债的增高。笔者认为，自然资源的进出口或调入与调出，应记在资产项下，而不是负债项下。
表 2 自然资源资产负债表的基本框架（ 基于统计核算）
表 3 自然资源资产负债表的基本框架（ 基于会计核算）
提出这个定义的学者又提出另外一个定义来补充负债的定义，即资源与生态环境“红线”。笔者认为，给出每种资源和生态环境资源的“红线”是不现实的，也不利于鼓励在红线下的资源节约和环境保护，此外，如何在价值量上加以反映也是一个难题。该文献关于生态资源负债的定义是为弥补自然资源的存量减少、修复生态环境以确保未来可持续发展而须在现时或未来支付的成本。这种定义最大缺陷是在同一张表中出现两个时间的负债：现时和未来，会造成无法依据此表进行考核。
还有学者（高志辉，2015）完全从政府财税收支的角度定义资产和负债。该定义是把满足三个条件的自然资源叫做自然资源资产：一是国家或地区拥有所有权和完全控制权；二是已探明规模和数量，能够用货币计量；三是利用现代技术条件能够开发利用投入生产过程并形成经济价值。这种界定过于狭窄，仅仅从经济利益的角度定义自然资源资产，忽视了自然资源的生态价值。所有存在都有其合理性，自然界更是如此。所有自然资源无论能否货币化，都应视为资产，只是采用的估价方法不同。可进入生产过程中的自然资源可用市场价值计算，不能进行市场交换的公共自然资源则应用其生态价值来计算。笔者比较赞同李莹、陶元磊关于自然资源负债的定义，“自然资源负债主要产生于自然资源使用活动引起的预期常规环保责任或非常规污染治理的预期支出，这些预期支出可以以资金、实物或劳务的形式产生”，但在关于自然资源负债中，李莹和陶元磊并没有把自然资源消耗定义为负债。而笔者认为应该包括这一部分负债。因为这一部分可以视为当期政府对下届政府的负债，下届政府为了替代已耗尽的自然资源是会形成经济利益流出的。
工经所课题组认为，自然资源负债应包括资源本身的消耗负债和对生态环境的影响负债。其中，关于资源消耗的负债也有专家发表不同意见，认为当代人也有使用自然资源的权利，只要不超过“红线”就不应该视为负债。造成这种认识的差异的根本原因是对自然资源资产负债表中负债的理解差异。笔者认为，自然资源资产负债表是自然资源开发利用的记录，而不是价值判断的结果，负债本身的数值大小并不能说明什么问题，而是需要与其他指标进行对比。一些学者之所以提出“红线”负债的问题，是因为把负债本身作为价值判断。若按“红线”记录负债，在同一张表中，就会有既有记录事实的原始数据（如自然资产存量），也有反映价值判断的数据，这是不合理的。
尽管关于自然资源资产负债表还有许多的争议，但大多数认同自然资源资产负债表是综合反映一国或地区自然资源“家底”、使用状况及其生态环境影响的有效信息披露方式，它记录一国或地区在某一时期对自然资源保护、开发利用和环境损害补偿的状态。
4．关于资产项和负债项的核算与分析
自然资源资产负债表有实物量和价值量两种，实物量表是价值量表的基础，或者价值量表是实物量表的货币转化形式。现有研究文献中关于自然资源的价值估算和负债则显示出较大的差异，笔者把其分为窄口径核算和宽口径核算两种。一些学者主张窄口径核算，在进行自然资源价值化中只考虑自然资源的经济价值，负债只计应付环境治理费用、生态恢复、生产维护、超载补偿计等。一些学者主张宽口径核算，自然资源的价值除了经济价值外，还应包括自然资源的生态价值（例如，森林资源除了经济价值外，还有生态价值）、生态环境治理的资产价值和政府相关收入等。自然资源负债也应不限于目前的环境支出，还应包括更多。然而，由于自然资源价值量转化是个世界性难题，某些资源的价值量转化和负债，虽然理论上讲得通，但在现实计量转换中缺乏技术方法，很难实现。笔者认为，价值量的资产负债表可以综合体现各类自然资源与生态环境的规模与作用，充分反映其经济价值并与国民经济核算建立直接的联系，但在价值化计算中会把生态环境的功能抽象掉了。实物量资产负债表能够反映不同资源的表现形式和生态环境属性，更有利于直接地反映国家和地区自然资源与生态环境的状况和生态环境具有的不可替代性与或缺性，弥补价值量表中对不同自然资源与生态环境进行货币化转化而形成的不足。因此，借助自然资产负债表对地方政府进行考核，应该以实物量的自然资源资产负债表为主。
在现有文献中，虽然有一些文献是从审计的角度进行研究，但均没有给出自然资源资产负债表的分析方法，仅介绍了SEEA的压力—状况—响应的分析方法。如何运用自然资源资产负债表进行分析评价也是一项重要的研究内容。
三、与编制自然资源资产负债表相关的制度建设
编制自然资源资产负债表涉及自然资源核算、开发利用与生态环境保护、自然资源的定价等一系列工作，因此编制自然资源资产负债表不仅是一项简单的技术工作，也是一次制度变革。中央在《全面深化经济体制改革的决议》中提出一系列制度建设，这些制度是推进自然资源资产负债表的编制工作的基础，现归纳如下：
（一） 建立自然资源产权登记和用途管制制度
按照中央《全面深化经济体制改革的决议》（以下简称《决议》）的要求，这一制度又由五项具体制度和措施构成：一是对自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；二是实施主体功能区划分制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制；三是划定生产、生活、生态空间开发管制界限，实行用途管制；四是稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息；五是健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。
（二） 健全国家自然资源资产监督管理体制
《决议》提出了以下六项基本制度：一是健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；二是完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途监管和管制职责；三是建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施；四是建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；五是建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制；六是及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。
（三） 实行自然资源有偿使用和市场交易制度
《决议》提出了以下七项政策：一是加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；二是建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格；三是坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间；四是坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度；五是完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度；六是发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度；七是建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。
（四） 建立自然资源资产统计评价新制度。
《决议》提出了四项要求:一是探索编制自然资源资产负债表，摸清自然资源和生态环境资产的家底；二是对领导干部实行自然资源和生态环境资产的离任审计；三是建立生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任；四是对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。
上述四个方面的制度建设，最基础的是产权制度和用途管制制度，形成了对自然资源和生态环境空间的最基础的保护，使所有自然资源、生态空间尽可能由所有者或责任人去管理。第二方面从规范日常监督管理的角度，对自然资源资产保护的相关主体，包括资产所有者、监督者、环境监测者、保护执法者、保护执行者和社会舆论监督提出了要求，使自然资源和生态环境资产的使用监督和治理保护有体制机制方面的保证。第三方面从经济价值和市场交易角度，对自然资源和生态环境的使用、治理和补偿提出了要求，期望通过经济手段来实现资源环境的有效使用和资源环境的节约、循环使用。第四方面从统计、审计、评价、考核、责任追求、损害赔偿等角度提出了要求，期望通过这些技术办法和手段形成自然资源和生态环境管理的闭环，实现以考核和追究责任来促进资源环境的有效管理和治理。
四、编制自然资源资产负债表中应注意的问题与建议
（一） 明确自然资源资产负债的目的，服务政策需要
编制自然资源资产负债表的目的是用于干部的离任审计。这一点是与SEEA的根本区别，也是中国特色的重要体现。因此，自然资源资产负债表的框架设计要有利于满足考核责任主体这一政策性需要。
（二） 要最大限度地遵循国际惯例，尊重科学规范
在反映经济发展过程中的环境影响方面，自然资源资产负债表与绿色GDP和SEEA有异曲同工之处。编制自然资源资产负债表要最大限度地以SEEA为参考，特别是在一些指标的核算方法和价值化的转化等科学性很强的方面，尽量以SEEA 为标准。
（三） 基层以编制实物量为主，先易后难
自然资源资产负债表编制的试点工作已在一些地区展开，从试编的情况看，难度很大。一是没有系统性框架设计，二是在编制过程中遇到行政区域划分与自然资源分布不相同等一些具体问题，在统计
数据上准确划分和核算各种资源难度很大。如果再进行价值转化会使基层有关部门望而却步。
（四） 在坚持试点的同时，要加快理论研究
推进自然资源资产负债表的编制需要理论与实践协同创新。一方面，有关部门要加大力度支持相关理论的研究工作；另一方面，要积极开展试点工作，为理论研究和自然资源资产负债表编制工作的顶层设计提供经验。在理论研究和试点工作中，要采取开放的态度，博采众长，为我国生态文明建设提供坚实的理论支撑和政策工具。
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