地方创新发展战略与创新服务体系建设路径

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在创新驱动的发展过程中，充分发挥市场配置资源的决定性作用非常重要，政府更好地发挥作用也很重要，只有有效市场和有为政府共同作为，才能尽快推动创新发展，推动产业结构升级。

学者观察

黄斌

创新是引领发展的第一动力。进入新时代，随着要素质量不断提高，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，但创新是与发展阶段，尤其是产业需求紧密相关，因此，在我国区域差距较大的前提下，各地的创新发展肯定不能采用相同的模式。

新结构经济学的创新发展观

从各地创新发展的事实来看，创新发展并不意味着就是发展高技术产业，更不意味着淘汰传统产业；创新发展也并非意味着单纯增加R·D投入强度或争夺顶级人才、鼓励企业和科研院申请专利，研发经费的投入强度（及其增速）和经济增长的增速（以及人均增速）也没有必然关系，专利数量也并非越多越好。创新的目标是促进产业升级、劳动生产率提高，进而实现人均收入水平的不断提升。因此，创新首先取决于当地的产业需求——最优的创新不是最先进的技术创新，而是要在符合比较优势的产业领域，匹配与之相适应的创新要素（人才、资本、技术创新和转化方式），降低创新成本。创新要紧扣发展，因时制宜、因地制宜。

由于比较优势是动态的，所以按照比较优势发展不仅不会被钉在世界产业链的最低端，反而，只有按照比较优势发展，每一期的发展效率才最高，人才技术资本的积累才最多，比较优势才会更快地升级。

在创新驱动的发展过程中，充分发挥市场配置资源的决定性作用非常重要，政府更好地发挥作用也很重要，只有有效市场和有为政府共同作为，才能尽快推动创新发展，推动产业结构升级。

从若干产业案例再审视创新追赶之路

新结构经济学在产业政策中经常使用的五类产业（追赶型、战略型、换道超车型、转进型和领先型）分析法，核心是依据产业是否符合比较优势、技术和产业距世界前沿的距离、产业本身的技术周期。其中后两项标准直接与创新战略相关。

在一些具体的产业发展历程中，可以看出创新战略和产业发展阶段之间的关系。比如，我国在新一代通信技术（5G）这个较为先进的领域，在不到30年的时间内走到世界领先，主要是基于如下原因。

该产业本身的技术周期（10年一代）和资金投入（5G的研发投入也就是数十亿美金）较为适宜，相比较于飞机发动机、通用芯片等，是在当前我国发展阶段可以追赶的领域。另一个极为重要的原因，则是在不同的发展阶段，我国选择了适宜的创新方式。比如在全面落后的2G时代，我国直接引进了欧洲和美国的技术；到3G阶段我国开始在引进和消化西门子技术的基础上，结合少部分自主技术形成了3G三大标准之一的TD-CDMA标准，并通过政府采购初步形成了国产技术、标准的市场，培育了包括华为、中兴在内的完善的供应商体系，并且积极鼓励这一体系在全球开放市场中参与竞争；到4G时代我国已经实现了技术和产品的全球同步，并逐步进入到以原始创新、协同创新为特点的发展阶段，最终实现了5G的全球领先。

追赶型产业（或者从战略型到逐步符合比较优势，进而变成追赶型的产业）的典型代表是电子信息产业。以芯片、面板、电池为例，10多年前“缺芯少屏”给了我国很大的追赶压力和动力，时至今日，包括计算、存储在内的集成电路仍然常年位居我国第一大进口商品，对外依赖程度很高；液晶显示面板在15年间从第三大主要进口商品逐渐降低对外依赖，2019年中国LCD屏全球市场份额首次超过50%；而我国动力电池市场份额从10年前可忽略不计一跃成为与日本、韩国三分天下的主要供应商，且已经进入技术前沿。从研发和生产投入、技术门槛上看，集成电路>显示面板>动力电池，因此，目前我国在这三个产业上取得的成绩也是按照比较优势循序实现产业领先的结果。

具体而言，动力电池的技术周期较短，近年来在经过正负极材料和电池架构的多次变化，现在仍处于下一代技术选择的关键时期。我国的进入时间也较晚，进入时已经符合我国的潜在比较优势了（竞争主体一直是民营企业），因此我国主要采用的是以阶梯式补贴推动国产化应用的方式实现快速追赶。目前，不仅动力电池产业本身、消费类电子产品以民营企业为主，新能源汽车也有大量的民营企业参与，充分说明了在这个领域我国企业已经初步具备了自生能力，产业具有竞争优势。

显示面板也经历了等离子和液晶屏等重大技术路线的争论，以及TFT-LCD到AM-OLED等技术换代，每一次技术周期的变化，都削弱了领先者的技术积累优势。我国以京东方为代表的国有企业选择了液晶面板的技术路线（选择等离子的长虹也是国企，虽然从企业上看失败了，但从产业发展的角度则可算一个备份），率先进入，地方政府积极支持，顶住了行业逆周期，并在2008年国际金融危机后，随着我国整体实力增强，该产业也逐步符合我国比较优势，从而实现了加速追赶。

芯片行业则没有发生根本性的技术和材料变革，并且因为军民两用的特点，我国在不符合比较优势的阶段就很早进入，但又受到领先国家的严密封锁，始终是战略性产业，追赶十分艰难。但在芯片产业内，我国也是从资本需求较少的封测，以及近年来的设计入手，也符合我国发展阶段所决定的比较优势。

而作为转进型产业的纺织服装的制造环节。随着东部沿海发达地区劳动力密集型产业成本优势丧失，正在向上游环节（化纤、染料等新材料）、品牌（安踏、海澜之家等）等领域升级，或者以工业互联网推动产业升级，尤其是生产制造环节通过智能制造提高生产效率。这一过程中，政府推动创新的措施就不是5G产业的引进消化吸收再创新，也不是电子信息产业中的政府战略投资或者政府采购、国产化替代，而是通过补贴企业上云、孵化工业互联网平台，帮助建设创新服务综合体等形式，推动企业更好地应用数字技术。或者是帮助企业参与境内外展览、引导企业抱团转移到“一带一路”国家。

在换道超车型的人工智能及相关产业，以及目前仍处于追赶早期甚至部分不符合比较优势的产业（如生物医药中的创新药）的相关环节，上述分析框架仍然具有一定的解释力，可据此规划未来的产业发展路线，制定相应的产业创新政策。

政府如何构建创新服务体系

创新服务体系服务于创新，产业的特征决定创新的方式，而产业和技术与世界前沿的距离，以及产业本身的技术周期共同决定了产业的特征。所以政府就要根据产业的这两个特征，针对性地创造创新服务体系。

对于一些关键政策而言，比如人才政策，不同类型的产业有不同的人才需求，政府也就需要搭配不同的人才政策。

金融要更好地服务实体经济、服务创新，关键也是找准实体经济的发展阶段和需求。产业发展阶段、技术风险、企业规模等决定企业的风险特征，政府要据此构建完善的金融服务市场。同时，也可以在市场失灵环节发挥好政府产业引导基金、财政杠杆效应，引导社会资本投向关键领域。在战略型产业中，政府要量力而为，扮演好投资主体角色，发挥引领作用。

科技服务也是同理。对于领先型产业，政府可以完善重点科技基础设施，支持引进、建立大型科技基础设施，降低产学研科研成本、提供知识产权服务、推动开放创新、加强协同创新。对于换道超车型产业，可以鼓励“双创”孵化。对于追赶型产业，可以推动技术、设备改造提升升级、鼓励信息技术服务业与制造业融合发展。对于战略型产业，可以推动军民融合，加强技术扩散。对于转进型产业可以着力推动生产性服务业的发展（如工业设计等），还可以鼓励抱团出海。

“十四五”是我国进入新发展阶段后的第一个五年规划，创新在这个发展阶段将扮演极端重要的作用，希望多地创新发展的实践能为产业转型升级、经济高质量发展贡献力量。

（作者系北京大学新结构经济学研究院高级研究员）