这种制度经历数千年却仍然存在，一文为你详解官僚制度发展史

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第十一章　官僚制

一、现代官僚制的特征

现代官员是以如下方式发挥功能的：

I. 存在着官职管辖权限的原则，该权限一般是由规则，即由法律或行政规章决定的。这意味着：

（1）官僚治理结构所需的常规活动被确定为官职义务。

（2）以某种稳定的方式对保证这些义务得到履行所需的下达命令的权威进行分配，并由与强制手段有关的规则严格划定界限，这些强制手段包括物理的、司铎的或者其他的强制手段，以供官员利用。

（3）为正式而持续地履行这些义务以及为行使相应的权利进行条理化的准备：只有具备普遍规则所要求的资格者才是可用的。

在国家范围内，这三个要素就会产生一个官僚机构；在私有经济范围内，则会产生一个官僚制企业。这样被理解的官僚制，只有在现代国家的政治与宗教共同体中以及最先进的资本主义制度的私有经济中才得到了充分的发展。拥有固定管辖权的常设机构的出现，并不是历史规律，而是例外。即使像古代东方人、日耳曼人和蒙古人的征服帝国以及众多封建国家那种大规模的政治结构，也同样如此。在所有这些情况下，统治者都是通过亲信、食客或者廷臣去执行最重要的举措，对他们的委任和授权并没有明确界限，而是根据具体情况临时酌处。

II. 由职务等级制原则与上诉渠道（Instanzenzug）原则确立了一种公认的高级职务监督低级职务的上下级隶属体系。这种体系给被治理者提供了上诉的可能性，即按照严格规定的方式，针对低级官员的决定向有关上级权威提起上诉。随着这种官僚类型的充分发展，职务等级制便以独断方式组织了起来，等级制职务权威的原则可见于所有的官僚制结构之中：国家与宗教组织以及大型政党组织和私人企业之中。至于它的权威被叫作“私”权威还是“公”权威，这对官僚制的性质无关宏旨。

当管辖“权限”原则得到充分实现时，等级制的隶属关系——至少就公职而言——不再意味着“高级”权威有权简单地接管“低级”权威的事务；实际上，相反的情况才是常规：某个官职一经设立，假如出缺的话，就总是会有一个新的任职者得到任命。

III. 对现代官职的管理是以书面文件（“档案”，以原件或草稿形式保管起来）、一个下属官员班子以及各种文员为基础的。在一个机构中工作的全体官员，加上各自的物资装备和档案，便构成了一个官署（在私人企业中常常叫作“会计室”，即Kontor⁽¹⁾）。

原则上说，现代公务员组织的官署与官员的私宅是分离的，而且总的来说，职务活动与私生活领域也是分离的。公款公物与官员的私人财产同样是分离的。这种状况到处都是经过漫长发展的产物。今天，这种状况既可见于政府机构，亦可见于私人企业；而且在私人企业中，这项原则甚至已经扩大应用于处在顶端的企业家本人，大体上已是Kontor（办公处所）与住所分离、商业交往与私人交往分离、商业资产与私人财产分离。现代类型的商业管理越是持之有恒，这种分离也就越是确定不移，而这一过程的开端早在中世纪就可以看到了。

现代企业家的独特之处就在于，他的作为犹如他的企业中的“首席官员”，而现代特有的官僚制国家的统治者［普鲁士的腓特烈二世］也是以同样的方式自称为国家的“第一仆人”。国家官署的活动在性质上根本不同于私人机构的管理，这种观念乃是大陆欧洲人的见解，相比之下，美国人对此是完全陌生的。

IV. 官职的管理，至少是所有专业官职的管理——而这样的管理显然是现代的——通常都是以某个专业化领域的训练为前提。这在现代的私人企业行政人员和雇员中也越来越常见，一如对国务官员的要求。

V. 一旦正式获得官职，职务活动就会要求官员付出全部工作能力，不管他在官署中的义务工作时间是否已有规定。在正常情况下，这也只是一个长期发展过程的产物，公家和私家官职都是如此。过去的常规事态则恰恰相反：公务被看作是次要活动。

VI. 对官职的管理遵循着普遍规则，而规则大体上是稳定的，几乎是详尽无遗的，并且能够学会。有关这些规则的知识乃是官员们拥有的特殊技术专长，涉及法理学、行政管理或商业管理。

现代官职管理最终受到了规则约束，从根本上说乃是其性质使然。比如现代公共行政理论认为，通过政令处理某些事务的权威——这是依法授予某个机构的——并未使该机构有权根据具体情况发布具体命令去调整该事务，而只是对该事务进行抽象调整，这与通过个人特权或因为得宠去调整所有关系形成了极端对立，正如我们即将看到的那样，后者在家产制条件下居于绝对的支配地位，至少在调整那些尚未由神圣传统固定下来的关系时就是如此。

二、官僚制内外的官员地位

就官员的内部和外部地位而言，所有这一切便导致了以下情形：

I. 作为一项职业而担任官职

官职是一项“职业”（Beruf），这首先体现在需要经历一个规定的训练过程，它要求具备长期持续的完整的工作能力，并要通过普遍规定的专业考试作为受雇的前提。此外，它还体现为官员的地位具有“义务”（Pflicht）性质。这就决定了他在以下方式中的关系性质：担任官职从法律上和实际上都不被认为是享有了某个收入来源的所有权，一如中世纪直到现代之初都常见的情形那样利用官职提供某些服务以换取租金或报酬；同时，担任官职也不被认为像自由雇佣契约那样是一种普通的服务交易。毋宁说，担任官职——包括担任私有经济中的官职——被认为是接受了一项特殊义务，即忠于职务目标（Amtstreue），以此报答给予他的那份安全存在。就纯粹类型而言，现代的忠于职务并不是像封建制权威或家产制权威下的封臣或扈从式忠诚那样确立一种对人的关系，而是报效于非个人的功能性目标。这一点具有决定性意义。当然，这些目标往往会从文化价值观那里获得某种意识形态光环，比如国家、教会、共同体、政党或企业等等，它们是作为今世或来世的人格化主宰的替代物出现的，并由某个特定群体作为化身。

至少在高度发达的现代国家中，政治官员已不再被认为是某个统治者的私人臣仆。同样，主教、祭司和传教士事实上也不再是纯粹个人超凡魅力的传导者了，而在早期基督教时代，他们都是接受某个主宰的亲自委任，原则上只对那位主宰负责，向所有似乎配得上或者要求得到的人们提供来世的神圣价值观。虽然这种陈旧理论仍在一定程度上存续着，但是主教、祭司和传教士们却已变成了服务于功能性目标的官员，这种目标在今天的“教会”中已经变得非人格化了，同时也获得了意识形态上的神圣性。

II. 官员的社会地位

A. 社会评价与身份惯例。无论任职于私人机构还是官署，现代官员始终都在追求并且通常也会得到的社会评价，都会大大高于被治理者。他的社会地位受到了关于职衔序列之规定的保护，而且，政治官员还会受到刑法典的保护，因为刑法典都会专门禁止“侮辱公职”以及对国家与教会当局的“蔑视”。

官员的社会地位通常都是最高的，比如在那些文明古国，以下条件都是常见的：对训练有素的专家从事行政管理有着牢固的需求；社会分化巨大而稳定，由于社会的权力分配或者规定的素养及身份惯例所需的昂贵支出等原因，官员主要来自享有社会与经济特权的阶层。取得教育文凭或者教育特权——下文将会讨论（十三，A）——通常都是为了获得担任官职的资格；这一点自然提高了官员社会地位中的“身份要素”含量。有时身份因素还会得到明确承认，比如做出规定在接纳谋官者时要有官员团队成员的同意（“举荐”）。德国军队的军官团就是这种情况。类似的现象推动着官员群体像行会那样趋于封闭，这典型地表现在过去的家产制，特别是俸禄制官员群体中。改头换面复活这种做法的愿望，在现代官僚中也绝非罕见，比如［1905年］俄国革命期间那些大半已经无产阶级化了的［zemstov］官员（tretii element）提出的要求，就是这种愿望在起作用。

一般来说，对专家行政的需求和对身份惯例的维护遭到削弱的地方，对官员的社会评价就会特别低。在巨大经济机会吸引下新开拓的殖民地，以及社会分层极不稳定的地方，往往就会看到这种情况，美国即是一例。

B. 任命与选举：专业素养的不同结果。官僚制官员典型地是由上级权威任命的。由被治理者选举产生的官员则不再是个纯粹的官僚式人物了。当然，正式的选举背后可能也还有任命——特别是党老大在政治上任命。这并不依赖于法律上的规定，而是依赖于政党机制的运作方式。只要有着稳固的组织，政党就可能把形式上自由的选举变成仅仅鼓掌通过党首指定的候选人，或者充其量变成按照某些规则进行的竞争以在两个被指定的候选人之间做出选择。

在任何情况下，通过选举委任官员，都将缓和等级制隶属关系的僵硬程度。原则上说，一个选举产生的官员在他的上级面前就有了一种自治的地位，因为他的地位并不是“自上而下”，而是“自下而上”产生的，至少不是产生于一个官员等级制的上级权威，而是产生于强有力的政党成员（“党老大”），他们也决定着他的未来前程。当选官员的仕途主要地不是决定于他的行政长官。不是选举产生，而是某个主宰所指派的官员，从技术观点来看，通常会更加精确地履行职能，因为这更有可能由纯粹的功能动机和品质来决定对他的挑选和他的仕途。作为外行的被治理者只有可能根据经验去评估官职候选人的专业资格，因此也只能在他任职之后才能进行评估。此外，政治党派一旦参与官员的选举过程，它们自然会完全倾向于根据一个追随者为党老大效劳的能力，而不是根据技术能力做出最后选择。由党老大指定需经自由选举产生的官员，在党老大确定候选人名单时也会基于同样的考虑，而选举产生的长官在自由任命官员时同样也会如此。这与合法君主及其下属任命官员时坚持的条件实际上是类似的，两者的反差是相对的，因为政党成员的影响更不容易控制。

在越来越需要训练有素的专家从事行政管理，并且党的忠实信徒不得不重视一种思想发达、经验丰富的自由“公众舆论”的地方，任用不称职的官员就会导致执政党在下次选举中失利。如果由首脑任命这样的官员，自然就更有可能如此。美国如今已经出现了对专业化行政管理的需求，但在那些其选民是由移民“杂凑”起来的地方，比如在那些大城市，当然不会存在有效的公众舆论。由此，不仅行政长官，而且还有其下属官员的普选，除了会削弱官员对等级制的依附性之外，通常还会损害官员的专业资格以及官僚机构的精确功能，至少在那些难以监督的大规模行政机构中就是如此。美国总统任命的联邦法官，其资质与廉正无不大大优于选举产生的法官，这是众所周知的，尽管挑选这两种类型的官员主要也是根据党派考虑。改革者要求对各大都会的行政管理进行重大变革，实际上就是受到了那些当选市长们的影响，而市长们都有一个由他们任命的官员班子。由此，这些改革者便形成了一种“恺撒制”风尚。从技术观点来看，作为一种有组织的支配形式，这种常常产生于民主政体的“恺撒制”，其效率一般都要依赖于那位“恺撒”的地位，他是大众（军队或公民）的自由委托人，而且不受传统约束。因此，那位“恺撒”就是一个高素质军官团或官员团队的主宰，一个不受拘束的主宰，因为正是这位“恺撒”不顾传统或者任何其他障碍自由挑选了他们，并且是亲自挑选了他们。然而，这种“个人天赋的统治”与普选产生官员的形式“民主”原则便发生了冲突。

C. 终身任职以及司法独立和社会声望之间的逆反关系。一般来说，官员的地位是终身保有的，至少在政府官僚中是这样，而且在所有类似的结构中也是日益如此。事实上，即使在能够提前解职或者定期重新任职的地方，一般也是把终身任职作为前提条件。在私人企业中，终身任职的事实通常也是官员和工人的区别所在。然而，这种法律上的或者事实上的终身任职，并不会被看作历史上许多权威结构的那种情况，即看作官员占用官职的私有权利。凡是发展出了法定保障以防止随意罢免或调离时，比如德国的全体法官以及越来越多的行政官员就已经得到了这样的保障，他们纯粹就是为了服务于这样的目的：确保以严格的非人格方式履行特定的官职义务。

因此，在官僚制内部，以这种终身任职方式给予法定保障的“独立”程度，对于那些由此获得了安全地位的官员来说，并非始终都是高等身份的源泉。实际上情况往往相反，特别是在那些有着古老文化且高度分化的共同体中。因为，顺从主宰者的专断统治也能保证官员们维持惯常的领主生活方式，而且，越是顺从，就越是能够得到严格保证。所以，恰恰是因为缺乏那样的法定保障，才有可能提高官员的惯例身价，一如中世纪的侍臣以牺牲自由民为代价而提高了身价，国王的法官以牺牲平民法官为代价而提高了身价一样。在德国，军官和行政官员可能会随时被撤职，至少远比“独立”的法官更容易被随时撤职，后者即使最粗暴地违反了“荣誉法则”或者沙龙惯例，也绝不会付出丢掉官职的代价。正是由于这个原因，如果其他条件都相同的话，法官参与社交就远不如军官或者行政官员那么易于被“上流社会”所接受，因为军官和行政官员对于主宰者有着更大的依附性，这能够更好地保证他们的生活方式符合身份惯例。当然，普通官员渴求的是一部文官法，除了老来能够得到物质保障以外，还能有力保证他们免遭任意撤职之害。然而，这种渴求是有限度的。“职务权利”过度发展，自然就更难以指望行政班子表现出技术效率，而且会阻挡有抱负的候选人的仕途。这一点以及官员们宁肯依靠同侪而不肯依靠在社会上处于劣势的被治理阶层，便导致了这样一个事实：官员们从整体上说并不会因为依附性而吃到“上司”的太多“苦头”。由于对预兆不祥的政教分离感到焦虑不安，这在巴登的神职人员当中引发了目前的保守主义运动，不可否认，其中的决定性因素就是不愿“从堂区的主宰变成堂区的仆人”。¹

D. 作为固定薪金之基础的职衔。一般来说，官员都会接受一份通常是固定的薪金形式的货币报酬，而且还会有一笔养老金作为老年保险。这种薪金并不像工资那样以工作量为标准，而是根据“身份”，即根据职能的性质（“职衔”），可能也会根据服务年限。官员的收入有着相当大的保障，同时又能得到社会评价的回报，这使官职成为热门的求职岗位，特别是在已经不可能提供殖民赢利机会的国家，但在这种情况下，这些国家付给官员们的薪金可能会相当之低。

E. 固定的仕途路线和身份尊严。官员要从事的是等级制公职序列中的一项“职业”。他会期望从较低、较不重要、较少待遇的地位升至较高级的地位。普通官员自然愿意看到升迁的条件机械地固定下来：即使不能晋升官职，至少也能提高薪金水平。他希望的是按照“资历”，或者可能的话按照在一套考试制度中达到的成绩固定这些条件。这种考绩在各地已经陆续成为官员的一种character indelebilis（不可磨灭的印记），并对他的仕途有着毕生的影响。与此相联系的则是渴望强化职务权利，提高身份群体的封闭性和经济保障。所有这一切都会产生一种趋势——把官职看作那些靠教育文凭取得任职资格者的“俸禄”。在需要考察综合性的人格与知识资格时，这种专业化的学历证书往往只有从属的性质而被忽略不计，结果是，担任最高级的政治官职，尤其是“部长”职位，一般都无需这种文凭。

三、官僚制的货币金融前提

就官员的报酬今天都在采取货币薪金的形式而言，货币经济的发展就是现代官僚制的一个前提。货币经济对于官僚制的整体运行可谓至关重要，但是官僚制得以存在，绝不是货币经济单独发挥了关键作用。

有了相对清晰的发展且数量庞大的官僚包括以下历史范例：（a）新王国时期的埃及，尽管带有突出的家产制成分；（b）晚期的罗马帝国，特别是戴克里先的君主国以及由此产生的拜占庭国家，它们同样包含着突出的封建制和家产制成分；（c）罗马天主教会，13世纪末以后更是如此；（d）从秦始皇到今天的中国，但是带有突出的家产制和俸禄制成分；（e）在君主专制政体时代以来的现代欧洲各国，它有了不断变得更纯粹的形式，而且所有的公共事务机构都是如此；（f）大型的现代资本主义企业，而且与它们的规模及复杂程度成正比。

（a）到（d）项的情况在极大程度上或者主要的是以官员的实物报酬为基础的。不过它们已经显示出官僚制的许多典型特征和效果。所有后来的官僚制的历史楷模——埃及的新王国，同时也是组织自然经济的最壮观的范例之一。官僚制与自然经济的这种契合，只有根据埃及存在的那些完全独一无二的条件来看才是可以理解的，因为，在把这些结构归入官僚制之列时必须要有所保留，而这些非常重要的保留正是基于自然经济的存在。即使不谈纯粹的官僚制行政建立时的情况，至少对于纯粹的官僚制行政一成不变的存续来说，正常的前提条件就是发达到一定程度的货币经济。

根据历史经验来看，如果没有货币经济，官僚制结构很可能无法避免实质性的内在变化，要么就会实际上变成另一种结构。由领主的仓储或者他的经常性进项中以实物形式分配固定收入，曾在埃及和中国通行了几千年，在晚期的罗马帝国以及其他各地也都曾发挥过重要作用，这种形式往往就意味着向利用官职占用税源并将其用作私人财产迈出了第一步。实物收入可以保护官员们不受货币购买力经常大幅波动之害。但是，在领主权力衰落的时候，基于实物税收的实物支付形式常常就变得很不稳定。在这种情况下，官员将会——不管有没有得到授权——直接依靠辖区内的进贡者。一个现成的想法是，通过抵押或转让税收额度，由此也抵押或转让征税权，或者向官员转让有利可图的领主地产使用权，从而保护官员免受这种动荡之苦，而且，任何尚未紧密组织起来的中央权威都会自然而然地有意这样做，不管那是自愿的还是迫于官员们的压力。官员则会满足于利用这些资源以保证他所要求的薪金水平，然后将余额上缴。但是，这种状况包含着一些强烈的诱惑，从而照例会产生一些使领主不满的结果。由此便出现了一个替代的过程：确定官员的货币义务。这经常出现在日耳曼官员的早期历史上，而且最广泛地出现在欧洲的所有总督行政中：官员上缴约定的数额，其余归己。

A. 关于包税的补论

在这种情况下，官员在经济上的地位就类似于那种企业家式的包税人。实际上，出租官职，甚至包括把官职租赁给出价最高的人，乃是一种常规现象。在私有经济中，［卡洛林王朝时期］庄园结构或者villicatio（徭役农庄）结构转变为一种租赁关系的制度，是大量范例中最为重要的范例之一。通过租赁的安排，领主可以把一个麻烦事交给官员们去做，即他的实物收入转变为货币收入过程中的麻烦，而官员们必须提供一个定额总数。古代东方的某些统治者似乎就是这样做的。至关重要的是，把公共税收承包出去而不是由领主亲自管理税收，就是服务于这个目的。结果是，公共财政史上极为重大的一个进步——向经常性预算的进步——也就成为可能：对收入以及相应支出的明确估算，取代了那种根据直接但却不可预计的收入而过一天算一天的生活，后者是一切公共财政初期阶段的典型现象。不过另一方面，供领主本身之用的那些财政收入来源，其控制权和最大限度的开发权就要被放弃，并且很可能要依赖于留给官员或出租官职者及包税人的自由度，它们的长期产能甚至会因为无情的榨取而受到危害，因为一个资本家不可能像一个政治领主那样对于保护臣民的能力怀有同样的长期关切。

领主会通过各种规章防止自己控制权的这种流失。因此，包税模式或者税收权的转让就可能变化多端，这要依赖于领主和包税人之间的权力分配，后者关心的是最大限度榨取臣民的支付能力，领主关心的则是保护这种能力，两者都有可能占据上风。例如在托勒密帝国，包税制的性质就是明显决定于对这些动机产生的共同影响或对立影响进行的平衡：消除收益的波动性，尽可能地编制预算，防止臣民遭受非经济剥削以保护他们的支付能力，由国家控制包税人的收益以防他们最大可能地进行侵吞。正如在希腊罗马那样，包税人始终是一种民间资本家，然而，征税是由托勒密国家按照官僚制方式来执行和控制的，包税人仅仅是从他收费以外的可能剩余额中分得一份利润，而他的收费事实上是［上缴国家的］起码担保；他的风险则在于税源的产出可能会低于这个总数。

B. 买卖官职、俸禄与封建行政

把官职作为官员的个人收入来源，这种纯经济观念也能导致官职的直接买卖。当领主发现自己的处境使他不仅需要本期收入（current income），而且需要货币资本——比如为了战争或者债务支付——时，就会出现这种情况。作为一种正规制度的买卖官职尤其存在于现代国家，比如教皇国以及法国和英国，那些闲职以及某些比较重要的官职（比如军官委员会）到19世纪已经非常抢手。在具体情况下，买卖官职的经济意义可能会发生变化，就是说，购买官职的出资总额实际上有一部分或者全部都是为确保忠诚服务而预付的担保金，但这不是通例。

领主要求得到的用益权、贡赋和服务，只要被转让给官员以供个人利用，这就总是意味着典型的官僚制组织被放弃了。处在这种地位的官员对他的官职也就享有了财产权利。这种情况在官员的义务和报酬以如下方式联系在一起的时候则会达到更高的程度：官员从留给他的目标那里获得收益，但不是把任何这样的收益上缴领主，而是为自己的私人目的控制着这些目标，并转而向领主提供私人服务或军事、政治、宗教性质的服务。

凡是把产生于实物的租金收入或者把土地或其他租金来源的实际上的经济用益权分配给官员终生享有，作为履行实际的或法律推定的官职义务所得的报酬，为此提供经济支持的货物始终由领主分派，我们就应当称之为官职的俸禄和俸禄的组织。

［从这种官职的俸禄组织］向薪金官员的过渡极不稳定。祭司得到的经济捐助也常常被叫作“受俸”，在古代与中世纪都是如此，甚至到了现代也是这样。但在几乎绝大多数时代，其他地方也能看到同样的情况。在中国的司铎法律中，所有官职都有俸禄的性质，它迫使服丧的官员要辞去官职，因为按照规定，在为父亲或者其他家庭权威守丧期间要回避享用财产，而官职则完全被认为是经济收益的一个来源。（这种规定最初是为了防止引起原来拥有这些财产的已故家长的怨恨。）

如果不仅把经济权利，还有领主的［政治］权利授予官员独立行使，如果与此相联系的还有按照规定向领主提供个人服务以作为回报，这就进一步远离了薪金官僚制。被授予的这种特权，其性质可能多有不同，比如说政治官员，他们有可能更偏爱领主权威，也可能更偏爱官职权威。在这两种情况下，最清楚的是在后一种情况下，官僚制组织的特殊性质就会遭到彻底破坏，这时我们面对的就是封建支配组织了。

所有以实物形式转让服务和用益权作为对官员的资助，往往都会导致官僚机制的废弛，尤其是削弱等级制的隶属关系，而这种隶属关系在现代官员的纪律中得到了最严格的发展。只有在极富活力的领导权之下，而且官员对领主的服从又是绝对的个人服从，就是说，用于从事行政管理的是奴隶或者被当作奴隶那样对待的雇员，他们达到的严谨程度才会接近于现代西方以契约方式雇用的官员。

C. 关于身份激励优越于物理强制的补论

在古代世界的自然经济中，埃及的官员就是法老的奴隶，即使不是法律上的奴隶，也是事实上的奴隶。古罗马大领地的所有者则喜欢委任奴隶直接理财，因为那里存在着使用酷刑让奴隶们俯首帖耳的可能性。在中国也能看到类似的效果，那里普遍以竹笞作为纪律手段。然而，使用这种直接的强制手段保持稳定，可能性极为渺茫。根据经验，有保障的薪金加上不依赖于偶然性和随意性的升迁机会，才能使一部官僚机器的严格机械化运行获得相对来说最大限度的成功并持之有恒。严格的纪律控制，同时体恤官员的荣誉感，加上身份群体声望感的发展以及接受公众批评的可能性，也能在同一方向上发挥作用。由此，官僚机器的运转将比任何处于合法奴役状态的官员群体更加有效。官员当中强烈的身份感不仅可以与全无个人意志地随时准备服从上司相容，而且身份感——比如军官的情况——还是对这种服从的补偿，它有助于保持官员的自尊。官职的纯粹非个人性质，加上私生活与职务活动相分离，便易于把官员们整合进纪律机制下的既定功能状态。

D. 结语

尽管货币经济的充分发展并非官僚化所必不可少的先决条件，但是，作为一种恒定结构的官僚制却必定要有一个前提：有效获得连续性的收入以保持它的运转。如果这种收入不可能像官僚制的现代企业组织那样来自私人利润，或者不可能像采邑那样来自地租，那么一个稳定的税收体系就应当是官僚制行政长期存在的先决条件。出于众所周知的普遍原因，只有得到充分发展的货币经济，才能为这种税收体系提供一个可靠的基础。因此，货币经济高度发达的城市共同体，行政官僚化的程度就相对高于同时代那些幅员更为广大的国家。然而，一旦这些国家有序地发展出了税收体系，官僚制就会远比城邦得到更为全面的发展，而城邦的规模只要还维持在有限的范围内，那么最符合需要的往往就是一种财阀与显贵的团契行政。官僚化的基础始终就在于行政任务在量和质上得到一定程度的发展。

四、行政任务的量变

官僚化的第一个这种基础就是行政任务的量化扩展。从政治上说，大国和群众性政党则是官僚化的典型场域。

关于历史上帝国形成过程中官僚化程度的补论

我们的论述并不是要暗示历史上真正形成的任何著名大国都产生了一种官僚制行政。举例来说，一个现有大国的长期存续或者由它孕育的某种文化的同质性，并非始终与官僚制结构联系在一起。然而，两者的联系也有达到很高程度的范例，比如中华帝国。许多大规模的非洲王国以及类似的结构无不转瞬即逝，主要原因就是缺少一个官员机器。卡洛林帝国就是随着行政组织的崩溃而瓦解的，但它的行政组织是家产制而不是官僚制的。另一方面，哈里发帝国及其在亚洲的前驱却持续了相当长的时期，它们的行政组织基本上是家产制和俸禄制的。神圣罗马帝国也同样如此，尽管它几乎不存在官僚制。所有这些王国都展现了一种至少接近于官僚制实体通常所创造的那种强有力的文化统一性。相比之下，古代罗马帝国尽管越来越趋于官僚化，或者更确切地说，就在官僚化的传入过程中，帝国却从内部瓦解了，因为与官僚化相联系的公共负担分派模式在鼓励一种自然经济。不过应当指出，从纯粹的政治统一性及其强度这个视角来看，被冠以卡洛林、哈里发、罗马等等大名的帝国，由于政治行动能力逐渐衰弱，其内聚力并不稳定，这使帝国变得有名无实，它们的性质类似于一个跨行业联合大企业⁽²⁾。它们那种相对的高度文化统一性，在一定程度上是产生于已经有力统一起来的教会组织，而西方中世纪的教会本来就在日趋官僚化。这种文化统一性也是它们社会结构悠久同质性的结果，而这种同质性又是先前政治统一的事后影响和嬗变。两者都是根据传统把有利于不稳定平衡继续存在的文化加以定型的现象。这两个因素已经证明有着非常强大的基础，甚至像十字军那样大规模的扩张努力，居然在缺乏政治统一的情况下也能发动起来，可以说，它们是作为“私人事业”进行的。然而，与十字军的失败以及它们屡见不鲜的无理性政治历程息息相关的，就是缺少统一的国家权力作为它们的后盾。毫无疑问，紧密的“现代”国家在中世纪起步时，相伴发展的就是官僚制结构，最发达的各个官僚制国家最终便粉碎了那些实质上依赖于不稳定平衡的跨行业联合大企业。

古代罗马帝国的分崩离析，在一定程度上正是因为它的军队和官员机器的官僚化。这种官僚化只有在同时实行一种必定会导致自然经济的重要性不断上升的公共负担分配方法时才有可能实现。这种类型的具体因素始终都会出现在画面中。此外，我们不可能去设想官僚化与国家对外（扩张）和对内（文化）影响的强度之间的正比例关系如何。无疑，官僚化程度与国家扩张力的正比例关系只能说是“正常”关系，但不能说是必然规律。比如两个最具扩张性的结构，罗马帝国与不列颠世界帝国，在它们最积极扩张的时期却都是仅仅在最低程度上依赖于官僚制基础。诺曼人在英格兰建立的国家以封建等级制为基础引进了一种严密的组织。事实上，它在很大程度上是由于皇家税务署（royal exchequer）的官僚化而接受了统一及其推进过程的，而相比封建时代的其他政治结构，皇家税务署的官僚化已经达到了极为先进的程度。后来英国没有加入大陆各国的官僚化发展进程，而是一直保持着显贵行政的状态，这一事实应当归因于——像古罗马的共和行政那样——相对来说不存在大陆那样的地理环境，同时也要归因于某些今天正在消失的独特的先决条件。这些特殊的先决条件包括，一支庞大的常备军对它来说是可有可无的，但是，一个具有同样扩张倾向的大陆国家却需要这样一支常备军以守卫陆地疆界。在罗马，官僚化是随着从海岸向大陆帝国的过渡而推进的。在其他方面，司法行政官的权力那种严厉的军事性质，是罗马政治实体一个不为其他民族所知的特点，它富有技术效率并且——尤其在城邦范围之外——有着精确统一的行政功能，这导致了一部官僚机器付诸阙如。元老院独一无二的地位则保证了行政的连续性。不应忘记，罗马也像英格兰一样，官僚系统这种可有可无性的一个前提是，国家权威在国内发挥功能的范围越来越“最小化”，就是说，仅限于直接的“国家的理由”所绝对需要的范围。

但在大陆国家，进入现代初期的时候，权力一般都集中在那些最无情地推动行政官僚化进程的君主手中。显而易见，从技术角度来说，大规模的现代国家绝对要依赖于一种官僚制基础。国家越大，而且越是要成为一个强国，就越是要无条件依赖这个基础。

美国至今仍然带有至少从技术意义上说并未充分官僚化的政治实体这样的特征。但是，对外摩擦的范围越大，国内行政统一的需求越迫切，这种特征就越会不可避免地逐渐正式让位于官僚制结构。此外，美国国家结构在一定程度上的非官僚制形式，由于某些构成成分有着比较严格的官僚制结构而实际上得到了补偿，因为那些构成成分——组织与选举策略的“内行”或专家领导下的政党——处于事实上的政治支配地位。所有真正的群众性政党都在日益成为官僚制组织，这最为突出地表明了纯粹的数量在社会结构的官僚化进程中发挥的杠杆作用。在德国，尤为重要的范例就是社会民主党，在国外则是美国的两大政党。

五、行政任务的质变：文化、经济和技术发展的影响

然而，与行政任务的广度和量的扩大相比，它的强度和质的发展则更加有力地推动了官僚化进程。不过官僚化的方向和诱因可能多种多样。在官僚制国家行政最悠久的国家，埃及，从技术上必须对整个国家的水利经济进行公共调整，并且自上而下创造了一个书吏和官员的机器，它很早就在军事化组织起来的非凡建设活动中找到了自己的第二个运作领域。在绝大多数情况下，正如前面提到的那样，由权力政治所决定的建立常备军的需要，以及公共财政的相对发展，都会推动官僚化趋势。但在现代国家，文明的日益复杂也产生了越来越大的行政需求。

当然，大国的扩张，特别是海外扩张，一直是由显贵统治下的国家进行的（罗马、英格兰、威尼斯）。但是，相比那些官僚制实体，行政的“强度”，就是说，把国家机器承担的行政任务尽可能多地交给它自己的机构去持续管理和执行，这在显贵统治的大国中只有极其微弱的发展，比如罗马和英格兰；放在适当的背景下就会清楚地看到这一点。诚然，英格兰与罗马的国家权力结构对文化产生了十分强烈的影响，但只是在很小的程度上表现为国家管理和控制的形式，从司法到教育，莫不如此。日益增长的文化需求转而又受到了国内最有影响的那些阶层日益增长的财富的左右。结果，不断发展的官僚化便承担了这样的功能：越来越多地拥有消费品，以越来越老练的技术——与这些财富提供的机会相称的技术——去塑造外部生活。这对生活标准产生了影响，并导致了一种日益增强且必不可少的主观要求：实现公共的、跨地区的，因而就是官僚化的供应，以满足极为多样化的需求，而这些需求先前要么不为人知，要么是就地满足或者由私有经济满足。

在纯政治因素当中，一个社会越来越需要习惯于秩序的绝对安定，并在所有领域得到保护（“治安”）这个因素，在官僚化的发展方向上有着特别锲而不舍的影响。采用司铎方式或者仲裁手段单纯缓和血仇，到警察获得了今天这种“上帝在尘世的代表”地位，其间的道路是笔直的。前一种手段是直截了当地依靠有义务发誓帮助复仇的氏族成员来保障个人的权利与安全。在官僚化方向上发挥作用的其他因素则包含在社会福利政策的多方面任务中，它们要么是由利益集团强加给现代国家的，要么是国家出于权力的原因或者意识形态动机而抢占的。当然，这些任务在很大程度上都受到了经济因素的左右。

在实质上的技术因素当中，尤其应当考虑的是作为官僚化先导的现代交通手段。从一定程度上说，公共水陆通道、铁路、电报等等，只能由公共机构掌管，而这种管理在技术上是比较合算的。在这方面，现代交通手段常常扮演着类似古代东方美索不达米亚运河与尼罗河的角色。交通手段一定程度的发展则是官僚制行政成为可能的最重要前提之一，尽管它不能独自发挥决定性作用。无疑，就其纯粹的“自然”经济背景来说，如果没有尼罗河这个天然通道，古埃及的官僚制集权绝不可能达到那种完备的程度。为了推进现代波斯的官僚制集权，那里的电报局官员被正式授权可以越过地方当局首脑直接向国王报告各省的一切动态，而且，任何人都有利用电报直接进谏的权利。现代西方国家实际上也能以这种方式进行管理，这仅仅是因为国家控制着电报网，邮政与铁路也由国家支配。（这些交通手段又与地区间大规模物流的发展息息相关，因而也是形成现代国家的起因之一。我们已经知道，这一点并不能无条件地适用于过去。）

六、官僚制组织对显贵行政的技术优越性

官僚制组织的发展有一个决定性的原因——它在纯技术层面上始终优越于任何其他形式的组织。高度发达的官僚机器和其他组织相比，犹如一套机械装置和非机械化产生方式的关系。精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本，在严谨的——尤其是独断形式的——官僚制行政中都可以达到最佳状态。与任何团契行政、荣誉行政或业余行政方式相比，训练有素的官僚在所有这些方面都处于优势地位。而且，只要涉及错综复杂的任务，那么有薪的官僚劳动不仅会更精确，归根结底，往往还会比形式上无薪的荣誉服务更便宜。

荣誉性的安排往往使得行政工作成了一项次要活动，一项业余活动，单单由于这个原因，荣誉服务的功能一般都会运转得比较迟钝。与官僚制行政相比，它更少受计划约束，更加不拘形式，更不精确，更不统一，因为它还更不依赖上司。由于下属官员和办事员服务机构的创设及利用几乎不可避免地更不经济，荣誉服务也就比官僚制行政更少连续性，而且成本常常极为高昂。如果不光考虑公共财政的货币成本——官僚制行政相比显贵行政通常都会增加这种成本，而且考虑一下显贵行政的办事拖沓以及缺乏精确性给被治理者造成的经济损失，情况就更其如此。一般来说，只有在仅凭业余爱好就足以完成公务职责的地方，长期的显贵行政才是可行的。随着行政管理不得不面对的任务在质量上的发展，显贵行政也就达到了极限，甚至在今天的英国也是如此。另一方面，团契组织的工作则会引发摩擦与拖沓，且需要在相互冲突的利益和观点之间进行妥协，由此，行政管理将变得更不精确，更不依赖上司，进而更不统一，更加迟钝。例如，普鲁士行政组织取得的所有进步，就一直都是——未来也仍将是——官僚制行政原则，尤其是独断行政原则的进步。

今天，要求公共行政精确、明晰、连续并尽可能迅速履行公务职责的，主要是资本主义的市场经济。一般来说，那些大规模的现代资本主义企业，本身就是无与伦比的严密的官僚制组织楷模。经营管理完全依赖于越来越高度的精确性、持续性以及至关重要的运行速度。这一点反过来又受到了现代交通手段——其中也包括新闻界的新闻服务——独特性质的左右。公告以及经济和政治事态以极大加快了的速度被传播，这就构成了一种持续的强大压力，要求行政管理加快对各种局面做出反应的节奏。通常也只有严密的官僚制组织才能把握做出这种反应的最佳时机。（官僚机器也有可能，而且实际上也的确制造了某些确凿的障碍，不能针对每个个案采取最佳方式履行职责。这一事实不属于这里讨论的范畴。）

至关重要的是，官僚化提供了一种最大的可能性——按照纯客观考虑去贯彻行政职能专业化的原则。具体的执行由接受了专业训练并通过不断实践积累了专长的官员分头负责。“客观地”履行职责主要就是意味着按照可计算的规则履行职责，而“无需看人下菜”。

不过，“无需看人下菜”也是市场的口号，总的来说还是一切追逐纯经济利益时的口号。持续的官僚制支配就意味着“身份荣誉”的扯平。因此，如果自由市场原则没有在同时受到约束，那就意味着“阶级状况”的普遍支配。官僚制支配的这种结果并非到处都与官僚化的程度成正比，原因就在于满足不同政治实体要求的可能原则之间存在差异。然而，已经提到的第二个要素，可计算的规则，则是现代官僚制最为重要的成分。现代文化，尤其是它的技术和经济基础的独特性，需要的正是结果的这种“可计算性”。官僚制到了高度发达的程度时，也会在特定意义上服从sine ira ac studio（无恨亦无爱）的原则。官僚制发展得越完备，它就越是“非人化”，在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的无理性情感要素方面就越是彻底。这就是它得到资本主义肯定的特殊品性。

现代文化变得越复杂，越专业化，它的外在支撑组织就越是需要不带个人感情，越需要严格客观的专家，以取代旧时社会结构中依靠个人投契与宠信，依靠施恩与感恩行事的领主。官僚制以最有利的结合方式提供了现代文化的外在组织所需的这种态度。特别是，只有官僚制为实施依据“规章”加以概念系统化的理性法律确立了基础，比如晚期罗马帝国的创造就首次达到了技术上的高度完备性。在中世纪，［罗马］法的继受是与合法行政的官僚化同时发生的：受过理性训练的专家脱颖而出，取代了束缚于传统或无理性预测的古老审判程序。

A. 关于卡迪司法、普通法与罗马法的补论

根据严格的形式概念对法律进行“理性”解释，可以同某种主要束缚于神圣传统的裁判并行不悖。不可能依据传统做出明确裁决的个案，可以通过具体的启示（神谕、先知宣言、神明裁判——通过超凡魅力司法）加以解决，或者通过以下两种方式加以解决——它们也正是我们这里关心的：a）根据具体的伦理或实际评价不拘形式做出的判决（一如R. 施密特恰当称之为的“卡迪司法”²），或b）根据“类推”并依赖和解释“先例”，而不是根据理性概念下的归类做出的形式判决。此即“经验式司法”。

卡迪司法并不懂得理性“裁判规则”（Urteilsgründe）之类的东西，也不懂得为纯粹类型的经验式司法给出任何按照我们的理解才能称之为理性的理由。卡迪司法对具体情况具体评价的性质，可能会发展到像先知预言那样抛弃所有的传统。另一方面，经验式司法则可能升华为一种理性化的“技术”。由于非官僚制支配形式表现为严格的传统主义和任意性奇特地和谐共存，同时又展示了领主的酌处权，这两个原则的结合与过渡形式也就十分常见了。即使在今天的英国，正如门德尔松生动描述的那样，³大量的基层司法实际上仍是卡迪司法，这是大陆国家难以想象的。德国的陪审团司法实际上也经常以同样的方式运作，他们的裁决是不陈述理由的。总的来说，不可轻易相信“民主的”司法原则就等于（形式合理性意义上的）“理性”裁判。实际上，情况恰恰相反。英美最高法院的裁决在很大程度上仍是经验式裁决，尤其是依照先例进行裁决。英国在理性的法典编纂以及罗马法的继受［这在中世纪末期已经出现在欧洲各地］方面做出的所有努力均告失败，原因就在于这种理性化遭到了拥有中枢组织的大型律师行会的有效抵制，这是一个垄断性的显贵阶层，王国高等法院的法官都是从他们当中产生的。他们控制着司法训练，把它作为一种见习阶段以传授高度发达的经验技术，而且，他们卓有成效地抵制了一切——尤其是教会法庭，一度还有大学——追求理性法律的尝试，因为那威胁到了他们的社会与物质地位。

普通法律师反对罗马法和教会法以及反对教会权力的斗争，总的来说在很大程度上是经济因素——法律人的收费利益——引起的，国王干预这场斗争的方式即是明证。法律人从这场斗争中胜出了，但他们的权力地位却是由政治集权所致。在德国，主要是由于政治原因，所以缺少一个具有社会强势地位的显贵身份群体。德国不存在英国法律人那样的身份群体充当实施本国法的传导者，这种群体可以把本国法提升到以见习阶段为基础的技术层面，且能够抵制罗马法法学家具有技术优越性的教育。说罗马法的实质性规定更好地适应了正在崛起的资本主义的需求，这并非实情；并不是这一点决定了它在欧洲大陆的胜利。事实上，现代资本主义特有的一切法律制度都是罗马法一无所知的，它们起源于中世纪。决定性的因素是罗马法的理性形式，至关重要的是一种技术上的必要性：由接受了理性训练的专家——也就是在大学接受过罗马法教育的人——来控制审判程序。这种必要性产生于法律案件的日趋复杂，产生于越来越理性化的经济生活的需求，它需要理性的求证程序，而不是借助具体神启或者司铎担保等等原始举证手段来确定真相。当然，这种局面受到了经济结构变革的强烈影响，但这个因素是随处都会产生作用的，包括英国也是如此，那里的王权介入求证程序主要就是为了商人的利益。实体法在德国和英国的发展之所以出现差异，主导原因并不在于这个经济因素。已经显而易见的是，这些差异乃是产生于各自支配结构的独立发展：英国是集权司法和显贵统治，德国则不存在政治集权——尽管它也有了官僚化。因此，现时代最高度发达的头号资本主义国家英国，却保留了一个较少理性、官僚化程度较低的司法系统。然而，英国的资本主义之所以能够轻而易举地做出这种妥协，是因为法院体制和审判程序的性质，它们直到现在实际上仍然等于是大范围地拒绝公平对待经济弱势群体。这一事实，加上不动产转移制度耗费时日且费用高昂——这本身就是法律人阶层经济利益之所在——，对于英国的农业结构产生了深远的影响，这有利于不动产的积累和转变为固定资本。

在共和时代，罗马法本身就是一种独一无二的混合物，其中既包括了理性的与经验的成分，甚至也包括了卡迪司法的成分。陪审团法庭本身的任命和最初无疑是“逐个案件”加以阐述的行政司法官的事实之诉（概念）［actiones in factum（conceptae）］⁴，都包含着卡迪司法的成分。共和早期的所谓“技能法学”⁵以及由此发展出的一切，甚至包括古典法学家的一部分释疑解答实践［帝国时期］⁶，则无不带有一种“经验”性质。法律思想走向理性方法的决定性转折，是由建立在行政司法官敕令formulae（程式）基础上的审判指令的技术性质做好了最初的准备——它们为法律概念的形成做好了准备。（今天，在事实答辩原则的支配下，提供事实陈述具有了决定性意义，不论从法律观点来看它们能否使控告站得住脚。现在仍然缺少强制措施以清晰地从形式上确定概念范围，但是，罗马法的技术文明早已在极高的程度上产生了这种强制。）因此，审判程序的技术因素——它们仅仅是间接产生于国家结构的因素——在理性法律的发展中自有其作用。但是，罗马法理性化为一个经过科学处理的封闭的概念体系，只是在罗马政治实体本身经历了官僚化时期之后才臻于完备的。这种理性的系统性品质使得罗马法与东方和希腊产生的所有法律形成了鲜明对照。

拉比的《塔木德》释疑解答是经验司法的典型范例：并不理性，但却是“理性主义”的，同时又受到传统的严格约束。纯粹的卡迪司法则体现在一切先知宣言中，它们遵循的模式是：“经书有谕……但我要告知尔等”。越是突出强调卡迪（或者某些类似的法官）地位的宗教性质，在不受神圣传统约束的范围内对个案的审判就越是具有任意性，也就越不受规则的羁绊。例如法国人占领突尼斯之后，历时一代人之久了，宗教法庭（Chara）仍在像欧洲人说的那样“酌情”裁判地产案件，这极为明显地阻碍了资本主义的发展。我们将在另一场合论及支配结构中这些比较陈旧的司法类型的基础。

B. 官僚制的客观性、存在的理由以及民众意志

“就事论事”与“专业性”未必等于是抽象的普遍规范的统治，这一点确凿无疑。实际上，即使现代司法行政的情况也未必如此。当然，“法律无漏洞”的观念已经遭到了严厉抨击。把现代法官视为机器人，从上面依次投进法律文书和资费，下面就会吐出判决加理由，读上去像是机械引用的法典条文，这种观念也遭到了愤怒的否定，大概是因为这种类型的某种近似现象恰恰包含着一以贯之的司法官僚化。因此，即使在法律发现方面，也会存在这样一些领域：官僚式法官被指示要坚持立法者规定的“个性化”程序。

在严格意义上的行政活动领域，即法律创制和审判程序领域之外的所有国务活动，人们已经习惯于要求具体情势下的自由和主权。普遍规范被认为主要是发挥着消极作用，好像妨碍了官员积极的“创造性”活动，好像这些活动绝不应当被调整。这个话题的意义此处不赘。关键在于，这种“自由的”创造性行政（可能还有创造性司法）不可能构成一个摆脱任意行动和酌处权、不以个人动机决定好恶和评价的领域，而我们在前官僚形式中就会看到那种情况。规则、对“客观”目标的理性追求以及对这些规则与目标的忠诚，总是会构成行为规范，而正是那些最强烈美化官员“创造性”酌处权的见解，接受了存在的理由（raison d’état）这一特别现代而严谨的“客观”观念，作为他公共行政行为的终极性最高指导原则。当然，官僚制对于维护它自身在本国国内（以及通过它与其他国家对抗）的权力所需要的条件有着可靠的直觉，与这种直觉水乳交融的则是对“国家的理由”这一抽象“客观”观念的认可。在绝大多数情况下，只有官僚的权力关切才能给这种绝非明明白白的理想赋予可供利用的具体内容；在游移不定的情况下，也只有这些关切才能发挥决定性的作用。我们这里不可能对此展开讨论。对我们来说，关键的一点仅仅在于，一个有可能引起理性争论的“理由”体系，原则上可以为一切官僚制行政行为提供支持，就是说，要么根据规范来归纳，要么对目的和手段进行权衡。

在这个背景下，一切“民主”潮流——最低限度的“支配”这个意义上的潮流——所表现出来的态度也必然是模棱两可的。“法律面前人人平等”和要求法律保障、反对任意专断，需要行政管理具有一种形式上理性的“客观性”，这与古老的家产制支配所“恩赐”的个人酌处权是格格不入的。然而，如果一种“时代精神”——暂且不谈其他推动力——在某个具体问题上控制了大众，那么，它以某个具体事件和人物为取向的实质正义前提，将会不可避免地与官僚制行政的形式主义、受规则约束的冷静的“就事论事”发生冲突。在这种情况下，情感必定会拒斥理性的要求。

资产阶级利益集团所要求的形式上“法律面前人人平等”以及“可计算的”判决与行政，特别对于无财产的大众来说并无助益。很自然，在后者眼中，司法与行政应当服务于使他们同有产阶级享有平等的经济与社会生存机会。要让司法与行政履行这样的功能，唯一的条件就是，它们因实质内容是“伦理的”（卡迪司法）而具有一种不讲究形式的性质。不仅任何一种“大众司法”（通常它们都不问理由，不顾规范），而且还有所谓“公众舆论”对行政的任何密集影响（出于无理性的“情感”，通常由党老大们或新闻界筹划指挥的协调行动），都会强有力地阻挠理性的司法进程，在某些情况下，其强有力的程度甚至不亚于专制统治者竭力使用“星室法院”⁽³⁾诉讼程序（内阁司法）时的程度。

七、行政手段的集中

官僚制结构往往与物质管理手段集中于主宰者手中密不可分。例如，这种集中便以众所周知的典型方式出现在大型资本主义企业的发展过程中，它在这一过程中发现了自己的实质特性。相应的过程也出现在了公共事务组织中。

A. 国家和私人资本主义推动的军队官僚化

法老、罗马共和国晚期以及帝国时期，尤其是现代军人政权国家的官僚制军队，都有一个突出特征：它们的装备和给养无不出自君主的仓廪。这与农业部落的征兵、古代城邦的武装公民、早期中世纪城市的民兵以及所有的封建军队形成了鲜明对照，因为后者在必须投入战斗时通常都是自我装备和自带给养。我们时代的战争是机器的战争，这使集中供应给养在技术上成为必需，犹如机器在工业中的支配地位促进了生产资料和经营管理的集中。不过总的来说，过去那种由君主装备和提供给养的官僚制军队登台亮相时，都是适逢社会与经济发展状况使得经济上有能力自我装备的市民阶层规模绝对或相对缩减，以致他们的人数已经不足以建立作战所需的军队了。这些阶层的相对衰落便足以造成这种局面：就是说，是相对于政治实体的权力要求范围而言。只有官僚制军队结构才能容得下职业常备军的发展，它对于保证广阔领土的长期安定以及对远距离敌人，尤其是对海外之敌作战，都是必需的。此外，军事纪律和军事技术的训练——至少就其现代的高水平而言——通常也只有在官僚制军队中才能得到充分发展。

从历史上看，军队的官僚化到处都是与下面的情形相伴出现的：服兵役的责任从有产者肩头转移到了无产者的肩头上。在出现这种转变之前，服兵役始终是有产者的荣誉特权。后来有的转移给了土生土长的无财产者，比如共和晚期和帝国时期罗马将军的军队，以及直到19世纪的现代军队。也有的把兵役负担转移给了一文不名的外国人，比如所有时代的雇佣军。这个过程是典型地与物质和思想文化的普遍增进相伴出现的。除此以外，随着人口密度越来越大，经济事务也越来越紧张繁重，那些渴望获利的阶层变得越来越不适用于战争的目的。撇开激烈的意识形态狂热时期不谈，一般来说，享受着精致文化，尤其是享受着城市文明的有产者阶层，已经不再适于也不再乐于从事普通士兵那些比较粗野的战争活动了。在其他条件相同的情况下，乡村的有产者阶层倒是更有资格，同时也有更强烈的意愿成为职业军官。城乡有产者阶层之间的这种差异，只有在机械化战争日益迫近的可能性要求军事单位的首长具备“技术员”的素养时才能扯平。

像在任何其他行业一样，以私人资本主义企业的形式也有可能实现有组织的军事活动的官僚化。实际上，由私人资本家征募并管理军队早已是雇佣军的通例，特别是在西方，直到18世纪初还是如此。在30年战争期间的勃兰登堡，士兵仍是他那个行当的物资装备的主要所有者，他可以拥有自己的武器、马匹、军装，尽管在某种程度上作为包出制商人的国家已经供应了这些装备。到后来，在普鲁士的常备军中，是连长拥有了这些战争物资，只是到了提尔西特和约（1807）以后，战争物资才终于明确地集中到了国家手中。也只是随着这种集中，才最终普遍采用了制式军装，而以往采用什么样的制服在很大程度上都是由团长酌情处置，除非某个部队由国王“授予”了制服［最早是1620年“授予”皇家近卫军（Garde du Corps），后来腓特烈二世常有这种做法］。

像“团”“营”这样的术语，在18世纪的含义通常完全不同于我们今天的含义。那时只有“营”才是一个战术作战单元（如今则两者都是），“团”则是一个由上校的企业家地位建立的经济管理单元。半官方的海战企业（比如热那亚的maone）和陆军就属于私人资本主义最早具有了高度官僚制性质的大型企业。就这方面的情况而言，它们的“国有化”可与现代的铁路国有化相比拟，后者一开始就是由国家控制的。

B. 其他方面资源——包括大学——的集中

其他领域的行政官僚化与军队组织的情况一样，也是和资源的集中平行发展的。由satraps和viceroys⁽⁴⁾承担的古代行政，恰如承包或租赁官职者，特别是像封建封臣一样，无不分散了运作手段：地方的需求一般都是由地方岁入负担，包括军费和下级官员的费用，只有余额才上缴中央国库。被授予采邑的官员完全是用自己的钱袋负担开支。相反，官僚制国家则是根据预算安排全部行政开支，并以通用的支付手段拨付给下级当局，且支付手段的使用均由国家调整和控制。这对公共行政的经济性来说，与集中管理的大型资本主义企业有着同样的意义。

在科学探索领域，大学必然会有的研究机构，其官僚化也是对物质运作手段日益增大的需求产生的一种功能。吉森大学的李比希⁽⁵⁾实验室就是这个领域大型企业的第一个范例。通过把这些手段集中在享有特权的机构负责人手中，大批的研究者与教师脱离了他们的“生产资料”，一如资本主义企业使工人脱离了他们的生产资料一样。

八、社会差异的扯平

尽管官僚制具有不容置疑的技术优势，但它到处都是很晚才发展起来的。这是许多障碍造成的结果，只有在某些社会与政治条件下，这些障碍才能明确退居幕后。

A. 行政的民主化

官僚制组织通常都是在扯平经济与社会差异的基础上获得权力的。这种扯平至少是相对而言的，并且事关社会与经济差异对于承担行政功能的意义。

与小型同质化单元的民主自治相比，官僚制必然会伴之以现代的大众民主。这是产生于它的独特原则：行使权威时的抽象规则性；这是在人身和功能意义上——因而就是在憎恶“特权”意义上——“法律面前人人平等”的结果，以及原则上反对“逐个”解决问题的结果。这种规则性产生于它的源头上的社会先决条件。一个大规模社会结构的任何非官僚制行政，都要以某种方式依赖于这一事实：现存的社会、物质或荣誉优先权与职衔，都与行政功能和行政义务联系在一起。这通常就意味着，在经济上或社会上利用行政活动提供给行政人员的地位，是承担行政职能得到的报酬。

因此，国家行政的官僚化与民主化就意味着国库现金支出的增长，尽管事实上官僚制行政一般要比其他形式更为“经济”。直到现在，至少从国库的角度看，以最便宜的方式满足行政需求，还是把几乎全部地方行政和基层司法交给东普鲁士的领主；英国的治安法官行政也同样如此。大众民主彻底扫荡了封建制的、家产制的行政特权，也彻底扫荡了财阀的——至少是打算享有的——行政特权，这就不可避免地由支付薪金的职业劳动取代了历史上传下来的显贵“业余”行政。

B. 群众性政党，兼论民主化的官僚制结果

这并不止于国家的情况。民主的群众性政党在它们自己的组织内部和建立在个人关系以及个人评价基础上的显贵统治传统彻底决裂，这并非偶然。许多老牌保守主义政党乃至老牌的自由主义政党至今仍在坚持这种个人关系的结构，但是民主的群众性政党在党的官员——那些职业性的政党书记和工会秘书长等等——领导下却已经按照官僚制方式组织了起来。比如德国社会民主党以及农村的群众运动中就出现了这种局面；英国1870年代最早由格莱斯顿与张伯伦在伯明翰推开的考科斯会（caucus⁽⁶⁾）民主，以及杰克逊政府以来美国两大政党的官僚制发展，也同样如此。但在法国，以选举制度为基础组织有纪律的政治党派使之成为官僚制组织的尝试却一再归于失败。它遭到了各地方显贵圈子仿佛不可战胜的抵制，否则，不可避免的政党官僚化就可能波及全国并打破他们的影响。例如，像比例代表制那样单单以计数为基础的简单的选举技术的任何进步，都意味着政党会成为一种跨地区的严格官僚制的组织，由此，党的官僚和纪律将会日益占据支配地位，进而把地方显贵圈子淘汰出局——至少在各个大国中就是这样。

国家行政本身的官僚化进程是个与民主的发展并驾齐驱的现象，这在法国、北美和今天的英国尤为显见。当然，必须始终记住，“民主化”一词可能会误人视听。不定形的大众这个意义上的“民”（demos），其本身永远不可能“治理”更大的联合体，毋宁说，它是在被治理。唯一有变化的只是选择行政领导人的方式，以及“民”——或者更确切地说，他们当中的各个社会阶层——通过“公众舆论”对行政活动的内容及方向发挥影响的程度。这里所指的意义上的“民主化”，未必意味着臣民越来越积极地分享治理。这可能是民主化的结果，但是不会必然如此。

在这一点上我们应当特别记住，从被治理者的“平等权利”衍生出来的民主制政治概念，还包括这些更进一步的先决条件：（1）阻止官员发展为一个封闭的身份群体以利实现官职的普遍准入，（2）使官员的权威最小化以利“公众舆论”尽可能地扩大影响面。因此，只要有可能，政治民主就会通过选举和罢免以求缩短任职期限，并解除对候选人的特殊专业资格限制。由此，民主将会不可避免地同官僚化趋势发生冲突，而这种趋势正是产生于同显贵的斗争。我们这里不能使用宽泛的“民主化”一词，因为它会被理解为把文官的权力压缩到最低限度以利于“民”实行最大可能的“直接”统治，这实际上意味着“民”的政党领袖直接统治。由此就会——实际上可以说绝对会——出现一个决定性的局面：被治理者同具有明确表现出官僚制性质的治理者群体扯平了，而前者可能接着就会在事实上和形式上占据一种绝对的独裁地位。

C. 补论：“被动民主”的历史范例

在俄国，mestnichestvo（官阶）制度⁽⁷⁾的规章摧毁了旧式领主贵族的地位，旧贵族随后又通过担任公职渗透进来［彼得大帝时期］，这是官僚制发展中的典型过渡现象。在中国，按照应试获得的名次确定品秩和任职资格，也有着类似的意义，尽管——至少在理论上——带有甚至更明确的严密性。在法国，大革命——更关键的是波拿巴主义——则使官僚享有了无上权力。在天主教会那里，先是封建的，然后是所有独立的地方中间权力被统统消灭，这个过程始自格列高利七世，由特伦托公会议和梵蒂冈公会议继续，最终是通过庇护十世的敕令完成的。这些地方权力纯粹变成了中央权威的下属官员，与此联系在一起的则是形式上完全依附性的Kapläne［监督平信徒组织的助理神职人员］有了不断增长的实际意义，而这个过程是以天主教的政治党派为基础的——这一点至关重要。因此，该过程便意味着官僚制，同时还有“被动”民主化的进展，在一定程度上也就意味着被治理者的扯平。同样，官僚制军队取代显贵自我装备的军队，到处都是一个“被动”民主化的过程，就是说，任何专制主义军事君主制取代了封建国家或显贵共和国的地方，都是如此。大体上说，甚至埃及国家的发展也同样如此，尽管那里有着自己的种种独特之处。在罗马帝国时期，行省行政——例如——在税收领域的官僚化，就是与铲除共和国时期无所不能的资本家阶层财阀统治相伴发生的，而古代资本主义本身也就这样完结了。

D. 被动民主化背后的经济与政治动机

显而易见，某种经济条件几乎始终在这种“民主化”的发展中发挥着作用。我们常常会看到在这种发展的基础上形成某个经济上具有决定意义的新阶级，不管那是财阀、小资产阶级还是无产阶级。这些阶级可能会苏醒过来或者得到提醒去要求具有正当性或专制特征的政治权力的帮助，以便通过它的政治援助获得经济或社会利益。另一方面，历史文献表明，还存在一些同样可能的情况：“由高层”采取纯粹政治性质的主动，在政治格局，特别是在对外事务中获取利益。这时的领导层会把经济与社会对抗和阶级利益单纯用作达到自身目的的手段，加剧对立阶级之间几乎始终是不稳定的平衡，使它们的潜在利益冲突发展成相互搏斗。看来对此加以综述几乎是不可能的。

与经济影响相伴而行的这个过程的发展范围与方向，以及政治权力关系发挥影响的方式，都可谓变化多端。在希腊的古代时期，向训练有素的重甲步兵战斗队形的过渡，以及后来雅典海军的声威日隆，为在每个特定时期承担军事重任的阶层夺取政治权力奠定了基础。但在罗马，同样的发展却只是在表面上暂时动摇过公职贵族的统治。现代军队尽管到处都是一个被用来打破显贵权力的工具，但说到底，它本身绝不是一个主动民主化的杠杆，毋宁说始终只是被动民主化的一种手段。不过应当指出，造成这些反差的关键因素乃是这一事实：现代军队依靠的是官僚制采购，而古代民军在经济上依靠的是自我装备。

官僚制结构的发展依赖的是“技术”优势。结果我们发现，这种发展最为缓慢的地方，就像在“技巧”方面历来的情况那样，总是旧有的结构形式自行获得了技术上的高度发展且尤其在功能上能够适应当下需求的地方。例如英国的显贵行政就是这种情况，因而英国是所有国家中屈服于官僚化最慢的一个，或者说，实际上只是在一定程度上做到了这一点。这与下面的事例一样是个普遍现象：投入大量固定资本建成了瓦斯照明系统或者蒸汽机车铁路网的地方，往往会比电气化建设的处女地更有力地阻碍电气化建设。

九、官僚制长存的主客观基础

官僚制一旦完全得到确立，就会成为最难以摧毁的社会结构。官僚制是把社会行动改造为理性的有组织行动的特定手段。因此，作为理性组织权威关系的工具，官僚制曾经是，而且至今仍是官僚机器控制者头等重要的权力工具。在其他条件相同的情况下，理性组织与指导下的行动（Gesellschaftshandeln）就总是会优于任何其他类型的集体行为（Massenhandeln），也会优于和它对立的社会行动（Gemeinschaftshandeln）。彻底实现了官僚化行政的地方，随之产生的支配体系实际上就是不可摧毁的。

个体的官僚不可能摆脱那部给他套上了挽具的机器。与“显贵”从事的作为一种荣誉义务或者次要职业（业余）的行政任务相比，职业官僚的整个经济存在和意识形态存在都是拴在他的职业活动上的。在绝大多数情况下，他不过是一部无休止运转的机器上的一个小齿轮，这部机器为他规定了一条实质上是固定的行进路线。官员受托执行专门的任务，通常不可能由他，而是由最高层开动或制动机器。至关重要的是，个体的官僚将在机器的长存和它理性组织起来的持续支配中被融入全体官员的共同利益。

一旦官僚机器实际存在了，被统治者就不可能摈弃，也不可能取代它，因为它依赖的是专门素养、工作职能专业化以及在逐一掌握条理性相互协调的职能时那种惯常的精益求精态度。如果这部机器停止了运转或者遭到暴力阻断，随后产生的混乱将是从被治理者当中临时出现的替代物难以应付的。无论公共行政还是私有经济的管理，概莫能外。大众的实际命运已经越来越依靠私人资本主义不断官僚化的组织持续得体的运转，把它们淘汰出局的念头越来越变得不切实际了。

所有公共与私人组织的秩序都在越来越依靠官员的档案和纪律，就是说，依靠官员群体在日常行为领域勤恳服从的习惯。不论档案在实际上多么重要，但纪律是更加关键的要素。巴枯宁主义天真地认为，销毁官方文件就可以把“既得权利”的基础连同“支配”统统摧毁。这种观念忘记了，人有一种根深蒂固的取向——不依赖文件也仍会服从已经习以为常的规则与调整。战败或溃散的军事单元重整旗鼓，遭到叛乱、恐慌或者其他灾变破坏的秩序恢复原状，都可以通过诉诸官员和臣民已经养成的这种条件反射式顺从［社会与政治］秩序的取向而得以实现。可以说，如果这种诉求获得成功，遭到破坏的机器将会再次“咔”地转动起来。

这部机器一旦实际存在了，加之它所特有的“非人格”性质，它在客观上也就变得不可或缺，这意味着该机器将会很容易为任何懂得如何控制它的人效劳——这与建立在个人忠诚基础上的封建秩序形成了鲜明对照。一个理性安顿下来的官员群体，即使在敌人占领了本国领土之后也会继续平稳地发挥功能，敌人只需更换最高级官员即可。它之所以能够如此，是因为其中涉及每个有关者的根本利益，特别也涉及敌人自身的利益。俾斯麦在他漫长的执政生涯中消灭了所有独立不羁的政治家，把他的内阁同僚们置于无条件的官僚式依附状态，出乎他意料的是，在他辞职时，他们却表现得漠不关心，镇定自若地继续照管着自己的官职，仿佛他们丢弃的不是他们这些工具的足智多谋的主子和创造者，而只是这部官僚机器中可以用其他人物换掉的某个具体人物。尽管第一帝国以来法国的主宰者历经变换，但权力机器却基本上始终如一。

正是这样一部机器，使得依靠暴力创造全新的权威结构这个意义上的“革命”变得越来越不可能了——从技术上说，因为它控制着现代交通工具（电报等等），还因为它的内在结构日趋理性。在这个过程中，“革命”已被“政变”（Coups d’état）取而代之，法国再次以经典方式做出了证明，因为那里所有成功的变革都具有这种性质。

十、官僚化的不明经济结果

显然，一种社会结构，尤其是一种政治结构的官僚制组织，可以并且通常也确实会产生广泛的经济结果。但是是哪种结果呢？当然，这在任何情况下都要取决于经济与社会权力的分配，尤其是取决于新兴的官僚机制所占据的作用范围。因此，官僚制的结果就要取决于使用官僚机器的权势人物给它指引的方向。而极为常见的结果就是隐蔽的财阀统治式的权力分配。

在英国，尤其是在美国，官僚制政党组织背后一般都有党的捐助人做后盾，他们为这些政党提供资金并在相当大程度上对政党施加影响。英国的啤酒生产商、德国的所谓“重工业”与汉萨同盟⁷提供的竞选基金就是这方面的著名范例。在政治的，尤其是在国家的架构中，官僚化以及伴生的社会平等打破了与之对立的地方及封建特权，这在现时代往往使资本主义的利益集团大获其利，或者就是与资本主义利益集团直接结盟而实现的。历史上专制君主与资本主义利益集团的大同盟即是明证。总的来说，法律上的平等和摧毁根深蒂固的显贵统治地方结构，一般都会扩大资本主义的活动空间。不过另一方面，其间也有官僚化的影响甚或国家社会主义的影响，前者满足了小资产阶级对于安定的传统“生活方式”的关切，后者则会扼杀私人赢利的机会。这无疑是历史上——特别是古代时期——具有深远意义的各种事件中的活跃因素；可以预计，在我们这个世界的未来发展中大概也会如此。

至少从原则上说，法老时代的埃及、希腊化时期和罗马时代的政治组织是极为相似的，但是它们的影响却大相径庭，表明了官僚化可能会由于其他因素的发展方向而带来大相径庭的经济结果。仅仅官僚制组织的存在这一事实并不能明确告诉我们它始终以某种方式体现出来的经济影响的具体方向，至少不会像它在社会影响方面相对扯平的作用那样告诉我们的一样多——即使在这个方面我们也应当记住，官僚系统本身是个精密仪器，它可以任由自己被用于各种各样的利益，从纯粹政治的、纯粹经济的，直至任何其他什么样的利益。因此，不应夸大它与民主化的对应程度，无论这种对应可能会多么典型。在某些条件下，封建领主阶层也会用这部仪器为自己服务。还有一种可能性是，行政的官僚化被审慎地与身份群体的形成联系起来，例如这在罗马帝国以及在某些专制国家结构的形态中就是一个常见的事实；或者由现存社会权力集团通过暴力把两者纠缠在一起。明确地为身份群体保留官职则是极为常见的现象，从经验上看，这种保留甚至更为常见。

十一、官僚制的权力地位

A. 功能的不可或缺性与政治无关

社会在整体上——且在现代意义上——的事实民主化或者也许是单纯的形式民主化，对于官僚化都是特别有利的基础，但绝不是唯一可能的基础。毕竟，官僚制只是［限于］追求在具体领域——在个别情况下它要占领的领域——扯平那些挡道的权力。我们应当记住一个已经多次碰到并将反复讨论的事实：尽管也许就是因为“民主”不可避免地无意中促进了官僚化，它与官僚制的“统治”是格格不入的。在某些条件下，民主会在官僚制模式中造成明显的裂缝，并给官僚制组织制造障碍。因此，要了解官僚化的特定发展方向，就必须分析每个历史个案。

正是由于这个原因，已在现代国家蔓延的官僚制的权力是不是正在日益增强，肯定也还是个悬而未决的问题。从技术上说，官僚制组织乃是它的控制者手中最为发达的权力工具，但这个事实并不能决定官僚制本身在一个特定社会结构中据它自己认为所能够获得的分量。已经膨胀到数以百万计的官员，其“不可或缺性”正在不断增大，但这一点相比无产阶级在经济上的不可或缺性对于增强本阶级社会与政治权力地位的价值（这是无产阶级运动的某些代表人物⁸所持的一个观点）而言，这一点并不能更多地决定官僚制的那种分量。如果“不可或缺性”具有决定性意义，那么在盛行奴隶劳动、自由民一般都会逃避劳动，视之为丢人现眼的任何经济中，同样“不可或缺”的奴隶也应当拥有这种权力地位？官僚制本身的权力是否在增强不可能决定于这个原因。经济利益集团或其他非官员专家的介入，外行代表的介入，地方议会、跨地区议会、中央议会或者其他代表机构以及职业联合体的建立，这些似乎都是与官僚化趋势背道而驰的。这种表象究竟在多大程度上是确凿无疑的，则应另辟一章讨论，不宜纳入这个纯粹形式的与类型学的（kasuistisch）讨论框架。总的来说，这里只能简述如下：

在正常情况下，一种充分发展的官僚制，始终会享有特别突出的重要权力地位。政治“主宰者”会发现，与训练有素的官员相比，自己总是处在面对专家时的那种半瓶子醋的地位上，无论官僚制为之服务的这个“主宰者”是以立法创制权、公民复决权和官员罢免权为武器的“人民”，是在一种或者比较贵族，或者比较民主的基础上选举出来，以不信任投票权利或事实权力为武器的议会，还是以法律上或事实上的自我代谢为基础的贵族团契机构、一个民选总统或者一个“专制”或“立宪”世袭君主。

B. 行政机密

任何官僚制都在追求的这种职业内部人的优势，都会通过对它的信息和意图的保密手段而进一步增大。官僚制行政总是倾向于排斥公众，尽可能隐蔽它的信息和行动不受批评。普鲁士教会当局如今已在威胁那些有可能以任何方式让第三者获知申斥或其他警告措施的牧师，要对他们采取纪律措施，指责他们这样做是“有罪的”，因为这很有可能使教会当局遭到批评。波斯国王的财政官员使他们的预算技术成了一门保密科学，甚至还使用了一种保密书法。普鲁士公开的官方统计资料一般都是那些不可能有损于掌握着权力的官僚之意图的内容。这种保密倾向在某些行政领域乃是它们客观性质的结果：就是说，凡是特定支配结构的对外权力利益面临威胁时，都会倾向于保守行政秘密，不管那是私人企业面临经济竞争者的威胁，还是在公共领域面临潜在的外部敌对政治实体的威胁。如果谋求外交事务的成功，就只能把它受到的公共监督限制在极小的范围之内。军事行政则必须坚持对它最重要的措施进行保密，这在纯技术方面有着与日俱增的重要意义。政治党派的情况也并无二致，尽管党代表大会和“天主教会议”（Katholikentage）⁹全都有着表面上的公开性。随着政党组织的日益官僚化，这种保密做法也将会日甚一日。外贸政策导致了对生产统计资料的保密，例如德国就是如此。一个社会结构的任何对外斗争姿态，往往都是为了有助于增强执政集团的地位。

然而，官僚制的纯权力关切所产生的影响会大大超出这些受功能性保密动机驱使的领域。“公务机密”的概念就是官僚制的特殊发明，在上面提到的那些特殊领域以外，它还会迷恋于使用这一概念对几乎任何事情进行保密，而这种态度按照纯粹的功能性理由来说是不可能站得住脚的。在面对一个议会时，官僚出于一种可靠的权力本能，会想方设法战胜该机构凭借自己的手段（例如所谓的“议会调查权”¹⁰）获取有关方面内部信息的任何企图。官僚天生就喜欢一个信息闭塞，因而软弱无力的议会——至少是因为议会的这种无知符合官僚自身的利益。

C. 统治者对官僚的倚赖

面对官僚制内行的优势知识，专制君主也是软弱无力的，在某种意义上说要比任何其他政治首脑更软弱无力。腓特烈大帝所有那些怒气冲冲的“废除农奴制”法令都在贯彻过程中出了轨，因为官员的机制完全把它们当作了一个半吊子的心血来潮而置之不理。一个立宪国王只要与社会上举足轻重的那部分被治理者达成了一致，那么他对行政过程的影响往往会大于专制君主，因为他能够更好地控制专家，这是至少相对公开的批评给他提供的条件，而专制君主却只能依赖官僚为他提供的信息。旧制度下［1905年任命了总理之前］的俄国沙皇很少能把得罪官僚并侵犯其权力利益的任何事情贯彻到底。政府各部直接隶属作为专制君主的沙皇，一如勒鲁瓦–博利厄（Leroy-Beaulieu）非常正确地指出的那样，它们就像一群挤在一起的总督府，用尽一切个人阴谋手段彼此争斗，利用连篇累牍的“备忘录”相互攻击，面对这一切，那位一知半解的君主则完全束手无策。¹¹

任何向立宪政体的过渡都会不可避免地把中央官僚的权力集中到单独一个人的手中。官员们被置于一个独断式首脑——首相——的控制之下，呈送君主的一切均须首先通过首相之手，这样，君主在很大程度上就被置于这位官僚制首脑的监护之下。威廉二世在与俾斯麦的著名冲突中曾经竭力反对这项原则，但不得不很快放弃了进攻。¹²在专门知识的统治下，君主的影响只有通过与各级官僚长的不断沟通才能获得稳定性，而这种沟通是在官僚的中央首脑条理性计划与指导下进行的。同时，立宪政体也会把官僚与统治者捆成一个利益共同体，以对付追逐权力的议会党团领袖。但也正是由于这个原因，与官僚作对的统治者也就变得软弱无力了，除非他能在议会中获得支持。把普鲁士各部部长和帝国官员这些“帝国大佬”撇在一边，使一个君主在1918年11月几乎陷入了1076年封建国家条件下类似事件所导致的同样境地。¹³然而，这是一个例外，因为总的来说，君主相对于官僚制官员的权力地位远比在任何封建国家或者“僵硬”的家产制国家要强大得多；渴望升迁者是始终存在的，君主可以很容易用他们取代桀骜不驯的官员。如果其他条件相同的话，只有那些经济独立的官员，即属于有产阶层的官员，才承受得起丢掉官职的风险。今天也像过去一样，从无财产阶层当中招募官员总是会增强统治者的权力。只有那些属于在社会上有影响力的阶层、使君主认为不得不倚重为他个人后盾的官员，比如所谓的Kanalrebellen（反运河派），才有可能长期彻底地使君主意志的实质陷于瘫痪。¹⁴

只有私有经济的利益集团在“商业”领域的专门知识才优于官僚的专门知识。之所以如此，是因为在他们的领域中，精确把握事实对于经济生存具有直接的重大意义。官方统计资料的纰漏并不会给责任官员带来直接的经济后果，但是一个资本主义企业的计算错误却会导致亏损，也许还会危及它的生存。此外，作为一种权力手段，隐藏在企业账簿里的“机密”要比政府当局文件中的“机密”更加安全。单单由于这个原因，在资本主义时代，当局影响经济生活的努力就会受到极大限制，它们的措施往往事与愿违、不可预料，或者被既得利益集团更优势的专门知识化作泡影。

十二、关于团契机构和利益集团的补论

由于内行的专业化知识越来越成为官员权力的基础，那么统治者早早就会考虑如何利用内行的专业知识，又不必为了讨好那些内行而放弃权力。随着行政任务的质量扩展以及专门知识的不可或缺，便出现了这样一种典型局面：君主不再满足于偶尔与可靠的亲信商议，甚或不再满足于断断续续地碰到艰难处境时把这些人召集起来开个大会。他开始充分利用通过连续性会期审议解决问题的团契机构（Conseil d’Étate，Privy Council，Generaldirektorium，Cabinet，Divan, Tsungli Yamen, Wai-wu pu⁽⁸⁾等等）。Räte von Haus aus（宫廷外参事）则是这一发展过程中的典型过渡现象。

这些团契机构的地位自然各不相同，这要看它们是否变成了最高行政权威，或者是只有一个中央独断权威还是若干个这样的权威并存。此外还要依赖于它们的程序。一旦团契类型得到了充分发展，这种机构便会得到或者实际上的，或者作为一种法律推定的君主的主持，举凡重大事务，均由负责任的内行以具有正式地位的文件进行说明，并由其他成员进行理由充分的表决，然后形成决议加以解决，而君主将以敕令形式批准或否决决议。因此，这种团契机构是越来越成为“半瓶子醋”但同时又在利用内行知识的统治者力图抵挡咄咄逼人的内行支配——这一点往往不被注意——的典型形式。他会利用其他人钳制一个内行，通过这种麻烦的程序力图亲自获得全局情况，并确保无人能够怂恿他随意进行决策。统治者期望的不是通过亲自主持团契机构，而是通过呈送给他的书面备忘录确保发挥最大程度的个人影响。普鲁士的腓特烈·威廉一世对行政的实际影响有着重大意义，但他从未出席过内阁部长们协调组织的定期会议。他做决定的方式是与“内阁”——对这位国王保持个人效忠关系的臣仆——商议之后，在书面呈文的空白处写下他的意见或敕令，再由“内阁”交Feldjäger（猎骑兵）发还部长们。俄国、普鲁士以及其他国家的内阁由此便发展为统治者寻求庇护的私人堡垒，可以说，这就是为了躲避专门知识和非人格的功能性常规化行政。于是官僚部门的憎恶矛头也就转向了内阁，一如失败时臣民会不信任内阁一样。

根据团契原则，统治者会进一步试图把那些专业化内行的综合体塑造成一个集体单元。他在这方面的成效总的来说尚无定论。不过这种现象本身在各种国家形态中都是共有的，从家产制国家、封建制国家到早期的官僚制国家都是如此，早期的君主专制政体尤为典型。团契原则业已证明乃是“就事论事”行政的最强有力的教育手段之一。它也使得与社会上有影响的平民进行协商成为可能，因而有可能按照某种尺度把显贵的权威与民间企业家的实际知识同职业官僚的专业化专长结合在一起。在不以个人为转移的持久结构这个意义上说，团契机构乃是容许现代“政府机构”概念得以发展的最早的制度之一。

只要行政事务的专门知识完全是长期按照经验实践的产物，且行政规范并非章程，而是传统要素，那么长老委员会——往往还有祭司、“前辈政治家”和显贵参与其中——就是团契机构的恰当形式，最初它只是向统治者提供咨询。但是，与经常更迭的统治者不同，这种机构都是持久性的结构，因此往往会篡夺实际权力。罗马元老院、威尼斯议会以及最终衰落并由煽动家取代之前的雅典阿雷奥帕古斯，都是以这种方式行事的。当然，我们必须把这种权威与此处讨论的法人团体严格区别开来。

尽管存在多种多样的过渡形式，但作为一种类型的团契机构，却都是在功能的理性专业化和专门知识统治的基础上出现的。另一方面，它们也肯定不同于那种在现代国家常见的从私人和关系人圈子当中挑选组成的，并非以官员或者前官员为核心的咨询机构。从社会学角度来看，还应当把这些团契机构同现代私有经济的官僚制结构（联合股份公司）中实行团契监督的“董事会”（Aufsichtsrat）区别开来。做出这种区别是必须的，尽管这些法人团体完全从非关系人圈子当中吸收显贵参加以利用他们的专门知识或把他们作为代表与广告的情况事实上并不罕见。这种团体［在德国］通常并不亲近那些拥有特殊知识的内行，毋宁说是更亲近那些最重要的经济利益集团——尤其是为企业提供资金的银行——的代表，而这些人绝不仅仅只有咨询的地位。他们至少有着举足轻重的发言权，甚至往往会占据实际的支配地位。这种团体类似于（尽管不无变形）独立的封建封地和官职的大所有者以及家产制或封建制政治实体中其他社会上强大利益集团的集合。然而，随着行政强度越来越大，有时它们也会成为“委员会”的前驱，甚至更经常地成为特权身份群体法人的前驱。

官僚制团契原则会从中央权威传播到极为多样的下级权威之中，这是个相当普遍的规律。我们已经指出［第十一章，三，D］，在地方性的封闭单元，尤其是在城市单元内部，团契行政是显贵统治的原初形式。它最初是通过选举发挥作用，后来一般——至少在一定程度上——是通过指定的顾问、司法行政官选举团、decuriones和scabini⁽⁹⁾。这种团体乃是有组织的“自我治理”的常规要素，即由国家官僚制权威控制下的地方利益集团对行政事务的管理。上面提到的威尼斯议会，尤其是罗马元老院的例子，就体现了通常植根于地方政治联合体的显贵统治向海外大帝国的传播。在官僚制国家，随着交通手段的进步和日益增长的技术需要——行政管理必须迅速明确决断——以及上面讨论过的充分官僚化与独断统治的其他动机越来越占据支配地位，团契行政会再次消失。从统治者的利益角度来看，当一种严格统一的行政领导权显得比仔细周到地准备行政决议更加重要时，团契行政也会随之消失。这就是议会制度日益发展以及——一般都会在同时——外界的批评越来越多、公开性越来越大时出现的情况。

在这些现代条件下，彻底理性化了的专业化部长与［地方］行政长官制，便提供了一些到处排挤旧形式的重大机会，然后也许会由利益集团补充上来，一般都是以智囊团的形式出现，从经济与社会上最有影响的阶层中召集成员。我们上面已经谈到，这种做法正在变得越来越常见，可能会逐渐形成更加正式的安排。

后一项发展——试图把利益集团的具体经验用之于训练有素的专业化官员的理性行政，将来无疑会产生重大意义并进一步增强官僚的权力。众所周知，俾斯麦就曾试图筹建一个“国民经济委员会”用作对抗帝国议会的武器，他指责持反对立场的多数——他从未授予他们英国人惯用的议会调查权——为了议会的权力而力图阻止官员们变得“太聪明”。关于有组织的利益集团未来能够以这种方式获得什么样的行政地位，不可能放在这里进行讨论。

只有随着国家的官僚化以及总的来说法律的官僚化，才会看到这样一种明确的可能性：对“客观”法律秩序和由它保障的个人“主观”权利作出明确的概念划分，并进一步对“公”法和“私”法作出明确划分——前者是调整公共机构之间以及它们与臣民之间的相互关系，后者是调整被治理者当中个人之间的关系。作出这些区别的前提是把最高特权的抽象载体和法律规范的创造者——“国家”——同具体个人的一切个人权威作出概念划分。这些概念上的区别必然同前官僚制的，尤其同家产制与封建制的权威结构相去甚远。它们最早是在城市共同体中被设想和实现的；只要城市共同体的官员是由定期选举得到任命的，那么个体的掌权者，即使他处在最高地位上，显然也不再等同于“凭借自身权利”拥有权威的个人了。然而，也只有在官僚制行政管理完全实现了客观化以及法律实现了理性系统化之后，才能充分地在实质上把公私领域分离开来。

十三、官僚制与教育

A. 教育的专业化、学位与身份

我们这里不可能分析理性的官僚制支配结构的进展在完全独立于它已扎根的领域之外所产生的深远而普遍的文化影响。很自然，官僚制促进了一种“理性主义”生活方式，但是理性主义的概念却能够包含大相径庭的内容。人们只能极为泛泛地说，所有支配的官僚化都会强有力地推动“理性的就事论事”与个性化职业专家类型的发展。这一点具有深远的派生影响，不过这里只能简要说明一下该过程的一个重要因素：它对教育的性质和个人素养（Erziehung und Bildung）的影响。

欧洲大陆的教育机构，特别是高等教育机构——大学、技术学院、商学院、高级中学以及其他中等学校——，无不受到了对这样一种“教育”的需求的支配和影响：这种教育产生于专业考试或专长测验制度（Fachprüfungswesen），而且越来越为现代官僚制所必需。

现代意义上的“专业考试”曾经并且至今仍可见于严格的官僚制结构之外，比如医学、法律等等所谓“自由”职业中的考试，以及行会组织的同行考试。它也不是官僚化必不可少的伴生物：法国、英国、美国的官僚完全无需或在很大程度上无需这种考试也早已存在了，作为替代标准的是政党组织内的不脱产培训和业绩。

“民主”对待专业考试制度的态度，也像对待由它推动的官僚化现象的态度一样模棱两可。一方面，考试制度意味着——至少看上去是意味着——从所有社会各阶层中选择合乎资格者以取代显贵统治的地位。但另一方面，民主又担心考试和教育特权将会创造一个特权“种姓”，因而又反对这种制度。

最后，专业考试亦可见于前官僚制或半官僚制时代。实际上，它最早的正规历史产地是俸禄制组织的支配结构。对俸禄的预期，首先是对教会俸禄的预期——比如伊斯兰教东方地区和西方中世纪时的情况，继而是对世俗俸禄的预期——尤其是中国那样的情况，都是对人们学习和应试的典型奖赏。然而，这些考试仅仅在一定程度上具有测验专业“特长”的性质。

只有现代成熟的官僚化发展才把理性的专业考试制度不可抗拒地推上了突出地位。美国的文官改革运动逐步把专业培训和专门考试引进了美国；考试制度也从它的主要（欧洲）发源地德国推进到了所有其他国家。行政管理的日益官僚化还提高了专门考试在英国的重要地位。在中国，由现代官僚取代半家产制旧官僚的尝试也使专业考试应运而生，并取代了过去那种完全不同的条理性科举考试制度。资本主义的官僚化随着它对具有专业素养的技术人员、职员等等的需求，也为世界各地带去了这种考试。

至关重要的是，通过这种专业考试获得的“教育专利学历证书”的社会声望又大大推动了这项发展，由于这种声望能够再次有助于带来经济实惠，情况就更其如此。在旧时代，血统的平等以及获得贵族俸禄和捐赠的前提是有“门第证明”，在贵族仍然保有社会权力的地方，这也是国家官职的任职资格前提，今天已被学历证书取而代之了。大学、商学院、工程学院详尽设计的文凭，以及普遍强烈要求在所有领域进一步授予教育证书，都有助于官署和办公室特权阶层的形成。这种证书有利于持有者要求与贵族联姻（在企业里则有望通过老板的女儿获得提升），有利于他们要求获准进入坚持“荣誉准则”的圈子，要求得到“合乎身份”的薪金而不是按照业绩发放的工资，要求有保障的晋升和老年保险，至关重要的是要求垄断社会与经济优势地位。如果我们从四面八方都听到了引进必修教程，以专业考试为鹄的的要求，其背后的原因当然不是突然觉醒的“对教育的渴求”，毋宁说那是在渴望限制向候补者提供这些地位，由学历证书的获得者垄断它们。为了这种垄断，“考试”已是今天的普遍手段，因此它已经变得势不可挡。由于获得教育专利所需的必修课程要付出高昂费用，要经历漫长的孕育期，这种追求也就意味着压制（“超凡魅力”的）天赋而只看重财产，因为获得学历证书的精神成本总是越来越低而不是相反。满足骑士生活方式的古老要求是能够拥有封地的前提，如今在德国取而代之的是必须在授予学历证书的大学中参加决斗兄弟会，这是骑士生活方式的流韵；在盎格鲁–撒克逊国家发挥同样功能的则是体育和社交俱乐部。

另一方面，官僚则到处都在追求建立正规的纪律程序，消除上司对下属官员随心所欲的处分，以此创造“职务权利”。官僚需要的是确保官位、他的有序晋升和老年时的生活保障。就此而言，其后盾乃是被治理者要求把支配降到最低限度的“民主”情感，而抱有这种态度的人们无不自信，君主对官员任意处置权的任何削弱都能看作是权威本身的削弱。因此，无论在工商界还是在公共事业中，官僚都在推动着一个身份群体的崛起，就像过去那种完全不同的官员一样。我们已经指出，这些身份特性通常也会被利用来发挥——它们的性质也有助于发挥——官僚在完成其特殊任务时的技术效用。

正是针对官僚这种不可避免的身份特性，“民主”才做出了这样的反应：以选举短期任职的官员代替官员的任命，以公民复决罢免官员代替正规的纪律程序，从而力求排除等级制那种高等级“主宰者”的任意处置权，但取而代之的却是被治理者同样任意的处置权，或者毋宁说，是支配着被治理者的党老大们的任意处置权。

B. 关于“有教养者”的补论

基于学养优势本身的社会声望绝非官僚所特有。实际情况恰恰相反。但在其他社会结构中，教育的声望是建立在——就内容而言——根本不同的基础上的。在封建的、神权统治的以及家产制的支配结构中，在英国的显贵行政、旧中国的家产制官僚中，以及在希腊城邦所谓民主政体时代的煽动家统治下，体现了教育所追求的目标和社会评价所依据的口号，都是“有教养者”，而不是“专家”。此处的“有教养者”是在完全价值中立意义上使用的说法，意思仅仅是指，教育的目标在于追求一种被认为理应是“有教养的”人生行为质量，而不是就某种专长进行的专业训练。这种教育可以是骑士类型或者禁欲主义类型的，可以是文学类型（比如中国）或者竞技—人文主义类型的（比如古代希腊），也可以是盎格鲁–撒克逊那种传统“绅士”类型的。在这种意义上“教养”出来的人格所形成的教育理想，无不带有支配结构和这些社会的统治阶层中成员资格条件的烙印。这种统治阶层应有的资格依赖于拥有这种文化品格（就这里所指的完全可变且价值中立的意义而言）的“正数”，而不是依赖于专门知识的“正数”。当然，同时还有军事、神学及法律专门知识的密集熏陶。但是，构成古希腊、中世纪以及中国教育必修课程着重点的内容，完全不是那些在技术意义上“有用”的成分。

目前围绕教育制度基本问题进行的讨论，背后无不潜藏着“专家”类型的人反对旧式“有教养者”类型的斗争，为这场斗争提供了条件的则是所有公共与私人权威关系领域势不可挡的官僚化，以及内行与专业知识不断增长的重要性。这场斗争将在各个最本质的方面影响到个人的教养。

十四、结语

官僚制组织向前推进的过程中必须克服的并不仅仅是那些前面已经多次谈到的实质上的消极障碍，即必须的扯平过程中横亘在道路上的那些障碍。此外，基于不同原则的行政结构始终都会与官僚制组织发生冲突，其中某些方面的情况已经附带谈到过。这里不可能讨论现实世界中存在的所有类型，否则将使我们离题太远，我们只能以尽可能简明扼要的概述来分析一下某些最重要的结构原则，办法主要是提出以下问题，尽管问题并不止于这些：

1. 这些行政结构的发展机遇在多大程度上需要依赖经济的、政治的或者任何其他的外部决定因素？或者说，在多大程度上是依赖它们技术结构中固有的“自发”逻辑？2. 如果说这些行政结构发挥了经济影响的话，那是什么样的影响？在考虑这些问题时必须看到，所有的组织原则都会具有波动性并会出现重叠。毕竟，只有对界线分明的情况——而这样的情况具有特殊的、不可或缺的分析价值——才能考虑它们的“纯粹”类型，而且，需要加以分类的历史现实，几乎始终都是以混合形式出现的。

官僚制结构到处都是历史发展的晚期产物。我们越是往回追溯，官僚——总的来说，官员——的缺席就越典型。由于官僚制具有遵守规则、长于手段—目的的计算以及就事论事占优势的“理性”性质，它的兴起和扩张便产生了仍待讨论的特定意义上的“革命性”结果，一如理性主义全面推进的情形。相应的，官僚制的挺进也摧毁了并不具备这里所指的理性意义上的支配结构。因此我们要问的是：这是些什么样的结构呢？

注　释

除非另有说明，本章注释与修订均为Roth与Wittich所作。

1　巴登大公国是德意志帝国的自由主义中流砥柱。1900年之后，自由派与社会民主党开始合作。民族自由党、进步党与社会民主党的“大联合”是为了直接对抗强大的天主教中央党和保守的新教集团，试图获得对立法机构的控制权。由于天主教神职人员和新教牧师都是公务员，所以他们反对有可能改变他们地位的一切。

2　理查德·施密特（Richard Schmidt）曾是韦伯在弗赖堡大学的同事（生于1862年），对审判程序的发展有广泛研究，对司法裁决的“可计算性”问题非常用心。该词用于他的“Die deutsche Zivilprozessreform und ihr Verhältnis zu den ausländischen Gesetzgebungen”一文中，见Zeitschrift für Politik，I（1908），266；另见他的Allgemeine Staatslehre（3 vols.；Leipzig 1901—1903）。

3　Albrecht Mendelssohn-Bartholdy，Das Imperium des Richters，Strassburg 1908.（W）

4　行政司法官向（业余）法官发出的审判指令，允许不按民法（ius）规定，而是按照诉讼请求中陈述的案情事实进行诉讼。这样的案情只有根据行政司法官所赞同的程式提交法庭裁判，因此，他就发挥了一种多少类似于英国衡平法院所发挥的那种革新作用。定了型的程式则由司法行政官的敕令予以公布。参阅Gerhard Dulckeit，Römische Rechtsgeschichte（2d. ed.，Munich 1957），144。

5　德文为Kautelar-Jurisprudenz。该词在德语中一般用来指称罗马世俗法学的初期阶段，这时的法学主要是用于契约（cautiones）的起草和契约条款（cautelae）的表述。参阅第八章，（四），三，以及“法律社会学”其他各处；Dulckeit，op. cit.，164f。

6　指大法学家们对法律的解释，这些解释对法官具有约束力，古典罗马法的大部分内容事实上都是产生于此。

7　总理比洛的自由党—保守党联盟在1909年瓦解之后（参阅第二部分，第二章，注7），汉萨同盟于次年建立，这是所有产业会社力量——从大企业到劳工——重整旗鼓反对易北河东岸贵族阶层的中心，后者在帝国议会中的保守派代表拒绝为了军备目的开征遗产税。表明了德意志帝国政治组合走向僵化的是这一事实：劳工组织拒绝加入这个联合体，更多的大企业在一年之内就抛弃了它，宁愿保持与大农业利益集团的旧时联盟。这个联合体的主导人物是古斯塔夫·斯特莱斯曼（Gustav Stresemann），后来曾任魏玛共和国外交部长6年。参阅J. Riesser，Der Hansabund（Jena：Diederichs，1912）。

8　这里所指的包括罗伯特·米凯尔斯（Robert Michels），1906年11月韦伯曾给他致信说：

“在经济过程中具有不可或缺性，这对一个阶级的权力地位和权力机遇来说可谓无关紧要，绝对无关紧要。在一个‘公民’并不工作的时代，奴隶之必需乃十倍于——不，是千倍于——今天的无产阶级。结果如何呢？中世纪的农民、美国南方的黑人，都是绝对‘不可或缺的’。……这个说法包含着一种危险的幻觉……。政治民主化是唯一在可以预见的未来有望实现的事情，而且可能是个很好的成就。我不能阻止你相信的更多，但是我不会让自己那样做。”引自Wolfgang Mommsen，Max Weber und die deutsche Politik. 1890—1920（Tübingen：Mohr，1959），97 and 121。

9　Katholikentag：1858年开始定期举行的年度会议，在一个中央委员会领导下讨论教会、政治及社会福利问题，并在主要是新教徒构成的公众面前代表德国天主教。纳粹统治期间遭到废止，1950年以来每年举行两次代表会议。

10　德文为Enqueterecht。韦伯认为这种议会调查权具有重大意义，而帝国议会根本就没有这种权利。参阅附录二，（三）。

11　见Anatole Leroy-Beaulieu，The Empire of the Tsars and the Russians（New York：Putnam，1894），vol. II，pp. 69—86。韦伯显然是用的L. Pezold的德文译本（3 vols.，1884—1890）。

12　韦伯这里说的是君主立宪制，即俾斯麦给予德意志帝国的那种治理形式：首相对国王而不是对议会负责，军队也被置于国王控制之下。实际上，这种安排首先是赋予了俾斯麦，然后又给予了普鲁士和帝国官僚非同寻常的权力以应对君主和议会。韦伯在第一次世界大战期间撰写了一系列轰动一时的文章抨击这种制度，见附录二，“德国重建后的议会与政府”。一位历史学家以最接近韦伯的社会学（但不是政治学）方法对君主立宪制进行了出色的比较分析，见Otto Hintze，“Das monarchische Prinzip und die konstitutionelle Verfassung”，载Preussische Jahrbücher，vol. 144，1911，381—412；reprinted in Hintze’s collected writings，ed. by Gerhard Oestreich：Staat und Verfassung（Gottingen：Vandenhoeck and Ruprecht，1962），359—89。

13　这一段是在旧手稿上添加的，但是并不清楚韦伯实际上做了多少更动。韦伯写的这一段不仅是在威廉二世垮台和君主官僚制崩溃之后，而且是在他1917年借《法兰克福报》对他们发出了抨击（见附录二）之后。因此，尽管韦伯是根据本章早先的内容撰写了“德国重建后的议会与政府”，但他似乎也在本节中利用了那篇文章。

韦伯提到1076年，是在比较威廉二世的垮台与亨利四世因被教皇格列高利七世判处绝罚而遭绝大多数大贵族抛弃；亨利四世到卡诺萨戏剧性地向教皇表示屈服，由此挽救了自己的政治命运并开始了格列高利七世的衰落，这个事件乃是教权与王权冲突的高潮之一，它在很大程度上决定了欧洲历史的进程，因为它与理性主义、资本主义和民主有着最终的因果关系（见第十五章韦伯对政教合一与僧侣政治的分析）。韦伯的比较也可以放在俾斯麦与天主教会的冲突达到高潮时发出名言“我们不去卡诺萨”（1872）这一背景中来理解。但几年以后，俾斯麦还是去了，1919年，韦伯则随同德国议和代表团去了另一个卡诺萨：凡尔赛。

14　1899年德意志帝国议会讨论有关建设米特兰运河（Mittelland Kanal）的法案时，保守的容克党坚决反对这项工程。议会党团中的保守派成员有不少容克官员，皇帝命令他们投赞成票，但他们毅然表示拒绝。这些拒不从命的官员遂被称为Kanalrebellen（反运河派）并被临时停职。参阅Chancellor Bülow’s Denkwürdigkeiten （Berlin 1930），vol. I，pp. 293f.；H. Horn，“Der Kampf um die Mittelland-Kanal Vorlage aus dem Jahre 1899”，载K. E. Born（ed.），Moderne deutsche Wirtschaftsgeschichte（Cologne 1966）。（G/M）

(1)　德文，办公处所。

(2)　conglomerate，由一家公司吞并与其业务活动互不相关的另外几家公司形成的多种经营公司，是20世纪产生的现象，“二战”后曾在欧美大量涌现。

(3)　Court of Star Chamber，星室系威斯敏斯特宫之一室，1487年枢密院在此设立了一个权力很大的委员会，专事处理危及公共安全的犯罪行为，后演变为星室法院，审理普通法法院无法公正处理的刑事及民事案件，到亨利八世统治时期颇得声望。由于得到国王特权的支持，而且不受普通法的约束，它的诉讼程序被大为简化，无论起诉还是定罪都不依靠陪审团，缺少普通法诉讼程序中为臣民的自由权利提供的保障方法。后来，其管辖权的大部分逐步由普通法法院接替，仅保留了刑事管辖权，实际上成了一个“刑事衡平”法院，处理暴乱、唆讼、欺诈、伪证以及特别是具有公共性质的轻罪，到查理一世时期还被用来推行不得人心的政治与宗教政策，遂成为压迫议会和清教徒的象征，常对被告处以巨额罚金、监禁、枷刑、鞭笞和断肢，但从不施用死刑。由于其残酷性和非法扩张权力，该法院终于遭到各阶层普遍反对，1641年被长期国会废除。

(4)　两词均为“总督”，前者一般指古波斯帝国各省的总督，后者泛指代表国王行使权力的总督。

(5)　Justus von Liebig（1803—1873），德国化学家，对有机化学早期的系统分类，对化学应用于生物学（生物化学），对化学教育及农业化学的基本原理都做出了重大贡献，他在吉森建立的第一个实验室迅速闻名于世，学生来自全欧，其中许多人成为新一代著名化学家。该实验室的化学教育方式对于19世纪后期德国化学的巨大发展起了重大作用。

(6)　泛指组织起来促进一种特殊利益或事业的任何政治团体或会议，该词18世纪初叶最早出现于波士顿，当时作为一个政治俱乐部的名称，在那里讨论公共事务，筹备地方选举，挑选候选官员。其后直至今天，该词在美国较狭义地指称党派领袖或责任选举人的会议。在英国，这个术语在1878年首次使用，当时，张伯伦和施奈霍斯特以严格的纪律组织了伯明翰自由党联盟，其特殊用意在于操纵选举和控制选举人。这种类型的组织遂成为全国其他自由党联盟的典范。由于它被设想为模仿美国的政治“机器”，迪斯累里称它为政党地区会议，从此开始使用这一名称。该词在英国不是指美国的那种会议，而是指具有严格纪律的政党组织制度，也常被某一政党成员用来诋毁其反对派控制的组织。

(7)　1722年，彼得大帝颁布《官阶表》修改了贵族的地位，取消国家机构中按照门第升擢的旧规，代之以按照官员实际表现提升的新制度，无论陆军、海军还是文职，所有官员均划分为14级，14级最低，1级最高，并允许世袭贵族可得8级官爵。工厂主及其他人等升至相应的官阶即可成为贵族，从而结束了大贵族占优势地位的局面。

(8)　依次为法国的行政法院，英国的枢密院，普鲁士的总务署、内阁，土耳其等东方国家或奥斯曼帝国的枢密院，中国晚清的总理衙门、外务部。

(9)　decuriones，罗马的地方城市参事会成员，相当于罗马城里的元老院元老。scabini，日耳曼历史上平民大会司法过程中推举产生的审判主持人。